Attribution de compensation : au moindre sur-mesure, il faut appliquer les règles de majorités dérogatoires

En intercommunalité à fiscalité professionnelle unique (FPU), la communauté perçoit des impôts en lieu et place des communes, la communauté gère des compétences en lieu et place des communes… et les communes reçoivent une attribution de compensation qui, très schématiquement, est égale à :

  • la recette des impôts de l’année n-1 avant passage en FPU
  • moins les charges transférées qui par défaut sont calculées comme étant la moyenne des dépenses antérieures pour la part fonctionnement (à calculer sur un nombre de comptes administratifs que l’on peut fixer librement depuis 2004), d’une part, et le coût annuel moyen pour la part investissement, d’autre part.

 

Par défaut (sauf accord spécial, voir ci-après), s’appliquent donc les règles suivantes fixées par le IV du fameux article 1609 noniesC du CGI :

« Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d’après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l’exercice précédant le transfert de compétences ou d’après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission.

Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année.

Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges.

Cette évaluation est déterminée à la date de leur transfert par délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue au premier alinéa du II de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, adoptées sur rapport de la commission locale d’évaluation des transferts.

Lorsqu’il est fait application à un établissement public de coopération intercommunale des dispositions du présent article, la commission d’évaluation des transferts de charges doit rendre ses conclusions sur le montant des charges qui étaient déjà transférées à l’établissement public de coopération intercommunale et celui de la fiscalité ou des contributions des communes qui étaient perçues pour les financer.»

 

Cette procédure soulève de nombreuses difficultés juridico-financières. Pour en savoir plus, voir :

https://blog.landot-avocats.net/2016/01/15/cletc-quelle-designation-quel-mode-demploi-et-quelles-incertitudes-persistantes-au-lendemain-de-la-loi-de-finances-pour-2016/

 

Y compris en termes de désignation des membres de la commission locale d’évaluation des transferts de charges. Sur ce point, voir :

 

TA Orléans 2011 Gien désignations cletc

 

 

 

A la base, après passage de la CLETC, l’évaluation des charges doit être fixée, sur la base de l’avis de la CLETC :

« par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. »

 

Mais il est possible de sortir de ce mode de calcul et de faire un calcul « sur-mesure » lors du passage en FPU et/ou lors du transfert de nouvelles charges. Dans le cas d’un transfert de charge, le conseil communautaire et les conseils municipaux peuvent fixer des règles particulières, conformément au 1° bis du V de l’article 1609 nonies C du Code général des impôts… selon des règles qui ont changé plusieurs fois. Depuis la loi de finances pour 2016, ce texte est ainsi rédigé :

« Le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges.

A défaut d’accord, le montant de l’attribution est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5° ;»

 

 

L’évaluation du montant de charges transférées est donc fixée par délibérations concordantes :

  • des conseils municipaux des communes membres intéressées, ce qui est une formulation nouvelle qui a été faite pour revenir sur une formulation malencontreuse — et involontaire — du législateur dans une précédente loi… reste que dans certains dossiers on pourra se demander qui est intéressé ou ne l’est pas…
  • et d’un vote à la majorité des deux tiers du conseil de communauté (sans doute des suffrages exprimés et non de l’effectif total du conseil, mais ce point pourrait être débattu)…

 

 

 

Il peut être tentant d’adapter, plus ou moins à la marge, les règles de l’article 1609 nonies C du Code général des impôts…

C’est là qu’intervient une question délicate : le moindre écart conduit-il à poser qu’on est alors en accord dérogatoire, imposant d’une part un vote aux deux tiers du conseil de communauté  et, d’autre part, l’assentiment des « communes membres intéressées » ? Ou le juge n’impose-t-il le recours à ces majorités spécifiques qu’en cas d’écart notable par rapport aux règles de calcul fixées par défaut à l’article 1609 nonies C du CGI ?

La réponse de la CAA de Nantes mérite d’être méditée : elle a estimé qu’un décalage de 25 000 € suffisait à poser qu’on était en attribution de compensation « sur mesure » imposant le recours à des votes à des majorités renforcées (unanimité du conseil à l’époque des faits  ; majorités susmentionnées depuis le premier janvier 2016).

Voici cet arrêt :

 

 

Cour Administrative d’Appel de Nantes, 4ème chambre, 21/02/2014, 12NT02774, Inédit au recueil Lebon

Date de l’audience publique N° 12NT02774   

FEV 225 AJOUT de l’identifiant ECLI Inédit au recueil Lebon

Numéro de pourvoi

4ème chambre

 

  1. LAINE, président
  2. Paul AUGER, rapporteur
  3. GAUTHIER, rapporteur public

DE FROMENT, avocat

 

 

lecture du vendredi 21 février 2014

REPUBLIQUE FRANCAISE

 

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 

 

 

Texte intégral

Vu la requête, enregistrée le 1er octobre 2012, présentée pour la communauté de communes Sologne des rivières, dont le siège est sis au « Jardin d’Entreprise » route de Marcilly à Selles Saint-Denis (41300), par Me B… ; la communauté de communes Sologne des rivières demande à la cour :

 

1°) d’annuler le jugement n° 1104519 du 2 août 2012 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a annulé la délibération du 26 octobre 2011 de cette collectivité territoriale adoptant le montant de l’attribution de compensation versée aux communes membres ;

 

2°) de rejeter la demande de première instance ;

 

3°) de mettre à la charge de la commune de Salbris la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

 

elle soutient que :

 

– le jugement attaqué est irrégulier dès lors que le dernier mémoire présenté en première instance par la commune de Salbris ne lui a pas été communiqué et qu’elle n’a pas été en mesure d’y répondre ;

 

– les premiers juges ont commis une erreur de droit en considérant que la délibération en litige devait être adoptée à l’unanimité ;

 

– les autres moyens présentés par la commune de Salbris devront être écartés au regard de l’effet dévolutif de l’appel et un mémoire complémentaire développera une argumentation à

leur encontre ;

 

Vu le jugement attaqué ;

 

Vu le mémoire en défense, enregistré le 6 mars 2013, présenté pour la commune de Salbris, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Sologne des rivières la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

 

elle fait valoir que :

 

– en l’absence de mémoire complémentaire de la communauté requérante, elle ne répondra qu’aux deux moyens soulevés en appel par cette dernière dans son mémoire sommaire ;

 

– en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, la communication du dernier mémoire n’était nécessaire que dans la mesure où elle aurait eu un effet utile ;

 

– en l’espèce le troisième mémoire non communiqué avait uniquement trait à des arguments en défense demeurés étrangers au motif d’annulation retenu par les premiers juges, lequel avait été soulevé dans ses premières écritures;

 

– le moyen tiré de l’erreur de droit n’est assorti d’aucune précision et ne peut qu’être écarté ;

 

Vu l’ordonnance en date du 18 décembre 2013 fixant la clôture d’instruction au 9 janvier 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 9 janvier 2014, présenté pour la communauté de communes Sologne des rivières, qui conclut aux mêmes fins que précedemment et soutient en outre que :

 

– la procédure applicable à la réduction des attributions de compensation n’est pas celle du V de l’article 1609 nonies du code général des impôts mais relève de l’application combinée des articles 99 de la loi de finances pour 2010 et du IV de l’article 183 de la loi n° 2004-2009 du 13 août 2004 auquel renvoie l’article 99, lequel mentionne que les conditions de révision peuvent être fixées librement par le conseil communautaire ;

 

– le conseil communautaire a suivi la procédure de droit commun en faisant délibérer les conseils municipaux sur le rapport de la CLECT (commission locale d’évaluation des transferts), lequel exige des délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux pour approuver le rapport de la CLECT et l’unanimité du conseil communautaire pour s’en écarter ;

 

– la CLECT n’a pas été irrégulièrement composée au vu des dispositions du IV de l’article 1609 nonies du code général des impôts dans sa version en vigueur au 31 décembre 2011 et la doctrine administrative est très souple sur les modalités de désignation ;

 

– à supposer que la composition de la commission locale d’évaluation des charges transférées soit irrégulière, cette irrégularité n’a pu avoir d’influence sur le sens de la décision prise, lequel ne fait que reprendre les conclusions des rapports qu’elle avait diligentés et en particulier celui du 25 mai 2011 du cabinet François Lamotte intitulé  » Note technique relative à l’évolution des transferts de charges de la communauté de communes Sologne des Rivières en matière d’enfance-jeunesse  » ;

 

– la commune de Salbris ne démontre pas en quoi le nouveau montant d’attribution de compensation tel que fixé par la délibération litigieuse a été déterminé en méconnaissance des dispositions légales encadrant son calcul ;

 

– la charge liée à la compétence  » petite enfance jeunesse  » est celle calculée par le cabinet Lamotte qui a constaté un décalage de 87 571 euros dans le versement des prestations CAF, ce qui n’est pas contesté par le maire de la commune de Salbris au vu du rapport de la CLECT et le cabinet Lamotte a pondéré la valeur moyenne 2007 incluant ce décalage avec une valeur préconisée pour aboutir à la somme de 103 010,81 euros non contestée par la commune de Salbris au vu du rapport de la CLECT du 6 juillet 2011 ;

 

– en ce qui concerne l’emploi aidé, la justification du montant de 59 447 euros de charges figure dans le rapport de la CLECT et rien n’interdisait à la commission de retirer cette recette provisoire, qui n’était pas liée à une charge mais à un emploi aidé dont l’affectation a ainsi disparu ; la commune n’est pas fondée à soutenir qu’elle n’a pas à supporter les conséquence de la titularisation d’un agent bénéficiant d’un emploi aidé ;

 

– s’agissant de la charge de l’emploi administratif supplétif d’un montant de 25 000 euros, ce poste a été transféré par la commune de Salbris à la communauté de communes ; budgétée pour un montant de 40 160,42 euros, cette répartition avantage donc la commune de Salbris ;

 

– dès lors que seule cette dernière évaluation n’a pas correctement été effectuée, s’agissant de cet emploi administratif, il conviendrait alors de reprendre une délibération du conseil communautaire à l’unanimité ;

 

Vu l’ordonnance du 16 janvier 2014 portant réouverture de l’instruction, en application de l’article R. 613-4 du code de justice administrative ;

 

Vu le mémoire enregistré le 20 janvier 2014 pour la commune de Salbris qui conclut aux mêmes fins et soutient en outre que :

 

– le poste d’agent administratif occupé dans le cadre des  » charges supplétives  » n’était pas au nombre de ceux susceptibles d’être pris en compte pour le calcul de l’attribution de compensation ;

 

Vu le mémoire transmis le 30 janvier 2014 après clôture pour la communauté de communes Sologne des rivières ;

 

 

Vu les autres pièces du dossier ;

 

Vu le code général des impôts ;

 

Vu le code général des collectivités territoriales ;

 

Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;

 

Vu la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 portant loi de finances pour 2010 ;

Vu le code de justice administrative ;

 

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

 

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 31 janvier 2014 :

 

– le rapport de M. Auger, premier conseiller ;

 

– les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public ;

 

– et les observations de Me Bulteau, avocat de la commune de Salbris ;

 

 

 

  1. Considérant qu’à la suite du rapport d’un cabinet de conseil daté du 25 mai 2011, la commission locale d’évaluation des transferts de charges de la communauté de communes Sologne des Rivières a proposé, à l’issue d’une réunion du 6 juillet 2011, de réviser le coût du transfert, intervenu au 1er janvier 2008, de la compétence  » Enfance – jeunesse  » à l’intercommunalité, pour le porter, en ce qui concerne la commune de Salbris, de 666 318 € à 853 775 €, soit une augmentation de 187 457 € de l’évaluation du coût du transfert de charges, constituant une réduction de même montant de l’attribution de compensation versée à la commune dans le cadre du régime de taxe professionnelle unique perçue par la communauté de communes en application de l’article 1609 nonies C du code général des impôts ; que cette proposition a été adoptée par la délibération du conseil communautaire du 26 octobre 2011, laquelle, sur recours de la commune de Salbris, a été annulée par le jugement du tribunal administratif d’Orléans du 2 août 2012 au motif qu’elle n’avait pas été prise à l’unanimité, contrairement à ce que prévoyait le 1° bis du V de l’article 1609 nonies C précité ; que, par la requête susvisée, la communauté de communes Sologne des rivières sollicite l’annulation de ce jugement et le rejet de la demande présentée par la commune de Salbris devant le tribunal ;

 

Sur la régularité du jugement :

 

  1. Considérant qu’aux termes de l’article R. 611-1 du code de justice administrative :  » (…) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (…). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s’ils contiennent des éléments nouveaux.  » ; que le troisième mémoire de la commune de Salbris enregistré le 8 juin 2012 au greffe du tribunal administratif d’Orléans, quelques jours avant la clôture d’instruction fixée au 14 juin 2012, ne comportait aucun élément nouveau qui aurait justifié sa communication par application des dispositions précitées de l’article R. 611-1 du code de justice administrative ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait irrégulier pour avoir méconnu le caractère contradictoire de la procédure ne peut qu’être écarté ;

 

Sur les conclusions à fin d’annulation :

 

  1. Considérant qu’aux termes du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts :  » 1° L’établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Elle ne peut être indexée. / Lorsque l’attribution de compensation est négative, l’établissement public de coopération intercommunale peut demander à la commune d’effectuer, à due concurrence, un versement à son profit. / Les attributions de compensation fixées conformément aux 2°, 4°, 5° ou, le cas échéant, au 1° bis constituent une dépense obligatoire pour l’établissement public de coopération intercommunale (…) / Le conseil de l’établissement public de coopération intercommunale ne peut procéder à une réduction des attributions de compensation qu’après accord des conseils municipaux des communes intéressées. / Toutefois, dans le cas où une diminution des bases imposables réduit le produit global disponible des impositions mentionnées au premier alinéa du 2°, l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale peut décider de réduire les attributions de compensation. / 1° bis Le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par le conseil communautaire statuant à l’unanimité, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges. / A défaut d’accord unanime, le montant de l’attribution est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5°. (…) / 2° (…) L’attribution de compensation est recalculée, dans les conditions prévues au IV, lors de chaque transfert de charge.  » ; qu’aux termes du IV de l’article 1609 nonies C :  » (…) Les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées d’après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l’exercice précédant le transfert de compétences ou d’après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission. / Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année. / Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges. (…)  » ;

 

  1. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges du 6 juillet 2011, que le processus de révision de l’évaluation du coût des transferts de charges engagé par la communauté de communes Sologne des Rivières au vu des nouvelles compétences en matière d’enfance et jeunesse qui lui ont été transférées à compter du 1er janvier 2008 et la décision subséquente de modifier les attributions de compensation prise par la délibération du conseil communautaire du 26 octobre 2011 sont fondés sur les dispositions de l’article 99 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 portant loi de finances pour 2010, aux termes duquel :  » Les conseils municipaux des communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale soumis, au 1er janvier 2010, au I de l’article 1609 nonies C du code général des impôts peuvent, par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée prévue au premier alinéa du II de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, procéder, dans les deux ans qui suivent la publication de la présente loi, à une nouvelle évaluation des charges déjà transférées dans les conditions prévues au I de l’article 183 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.  » ; que le I de l’article 183 de la loi du 13 août 2004, auquel il est ainsi renvoyé, modifie le IV de l’article 1609 nonies C du code général des impôts dans le sens des dispositions précitées de celui-ci ; qu’ainsi, il résulte de leur combinaison que les dispositions applicables à la délibération en cause du 26 octobre 2011 prévoient l’adoption d’une nouvelle évaluation des charges transférées, induisant la modification des attributions de compensation, à une majorité qualifiée de délibérations concordantes des conseils municipaux des communes membres seulement dans l’hypothèse où il est procédé à cette nouvelle évaluation suivant les règles prévues au IV de l’article 1609 nonies C du code général des impôts ;

 

  1. Considérant qu’il ressort de son rapport susmentionné que la commission locale d’évaluation des transferts de charges a procédé à la mise à jour du coût réel des dépenses en matière d’enfance et jeunesse par rapport aux exercices budgétaires 2005 à 2007 en prenant en compte le coût réel supporté par la commune de Salbris en 2007 au vu des différés de remboursement de la caisse d’allocations familiales perçus en 2008 au titre de l’exercice 2007 ; que les deux autres postes budgétaires également réévalués avaient trait aux recettes allouées par le CNASEA d’un montant de 59 447 euros pour un emploi aidé et à une somme de 25 000 euros pour des  » charges supplétives  » correspondant à un poste d’agent administratif ; que la commission a estimé que les remboursements de l’emploi aidé n’étaient pas spécifiquement liés à une charge dès lors que cette recette était provisoire et qu’elle ne devait pas être valorisée en tant que ressource pérenne de la commune de Salbris ; que, s’agissant des  » charges supplétives « , celles-ci, initialement estimées à 40 160 euros, ont été ramenées à un montant de 15 000 euros afin de  » ne pas trop impacter la ville de Salbris  » ; que ces deux dernières catégories de charges n’ont donc pas été valorisées en suivant les méthodes de calcul issues du IV de l’article 1609 nonies C du code précité, qui prévoient une évaluation d’après le coût réel de l’exercice précédant le transfert de compétences ou en fonction d’un coût réel calculé au vu des comptes administratifs précédents ; que, dans ces conditions, la communauté de communes doit être regardée comme ayant entendu fixer librement les conditions de la révision et le montant des attributions de compensation des communes membres ; que, par suite, il résulte tant des dispositions du 1° bis du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts que de celles, identiques, du deuxième alinéa du IV de l’article 183 de la loi du 13 août 2004 susvisée qu’un vote à l’unanimité du conseil communautaire était nécessaire pour adopter le montant révisé des attributions de compensation ; que, dans ces conditions, la délibération litigieuse du 26 octobre 2011, qui a été adoptée à une majorité de 16 voix pour et 2 voix contre, a été prise suivant une procédure irrégulière ;

 

  1. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la communauté de communes Sologne des Rivières n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a annulé la délibération du 26 octobre 2011 de son conseil ;

 

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

 

  1. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Salbris, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la communauté de communes Sologne des Rivières au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette dernière le versement à la commune de Salbris d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais ;

 

 

DÉCIDE :

 

Article 1er : La requête de la communauté de communes Sologne des Rivières est rejetée.

Article 2 : La communauté de communes Sologne des Rivières versera à la commune de Salbris une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes Sologne des Rivières et à la commune de Salbris.

 

 

 

Délibéré après l’audience du 31 janvier 2014, à laquelle siégeaient :

 

– M. Lainé, président de chambre,

– Mme Aubert, président-assesseur,

– M. Auger, premier conseiller.

 

Lu en audience publique, le 21 février 2014.

 

Le rapporteur,

  1. AUGERLe président,
  2. LAINÉ

Le greffier,

  1. A…

 

 

La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

 

 

 

 

 

 

 

 

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N° 12NT02774