Transferts de charges : le « double standard » du Conseil constitutionnel

 

En cas de transfert de charges de l’Etat vers les collectivités, il doit y avoir transfert de ressources. C’est une règle constitutionnelle claire.

Mais il en va autrement en cas lorsque le législateur prévoit de nouvelles compétences (ou des extensions de compétences) pour les collectivités, ou en cas de transferts de compétences ou de ressources entre collectivités. En pareil cas, le législateur a bien plus de marges de manoeuvre, vient, le 1er juillet 2016, de poser le Conseil constitutionnel.

Il n’y a pas, alors d’obligation de compensation « à l’euro l’euro » mais juste une nécessité de prévoir des compensations selon des formulations du Conseil constitutionnel qui laissent au législateur une vaste latitude normative et financière. 

 

La Collectivité de Saint-Martin (COM) est, depuis 9 ans, une collectivité ultramarine en soi, et non plus une partie de La Guadeloupe.

Elle a saisi le Conseil constitutionnel, via le Conseil d’Etat, au titre d’une Question prioritaire de constitutionnalité (QPC). La COM s’estimait en effet injustement compensée en ressources au regard des transferts de charges qui avaient été opérés vers son budget.

Elle reprochait notamment au régime financier qui lui avait été imposé de ne pas avoir intégré dans le calcul de sa principale dotation le montant de la fraction de l’octroi de mer que percevait auparavant la commune de Saint-Martin, à hauteur de 11,6 millions d’euros par an. Les ressources ainsi attribuées à la collectivité s’avèrent, selon la requérante, insuffisantes pour couvrir les charges liées à l’exercice des compétences qui lui ont été transférées.

La collectivité requérante en déduisait que les dispositions contestées méconnaissaient les articles L.O.6371-4 et L.O. 6371-5 du CGCT et, « en cascade », les principes de libre administration et d’autonomie financière.

Le Conseil constitutionnel a débouté la COM.

 

1/

Il a d’abord jugé que la compensation financière des charges résultant des compétences transférées était assurée et que les dispositions contestées n’ont pas pour effet de réduire le montant des ressources propres de la collectivité de Saint-Martin. Les griefs tirés de la méconnaissance des principes de libre administration et d’autonomie financière ne pouvaient donc qu’être rejetés, selon le Conseil constitutionnel.

N.B. : il faut dire que la situation de l’octroi de mer à Saint-Martin est un peu spéciale. Le Conseil constitutionnel a relevé que le produit de l’octroi de mer est perçu par la région de la Guadeloupe qui en redistribue une fraction sous forme de dotations aux communes de la Guadeloupe. C’est dans ce cadre que la commune de Saint-Martin puis la collectivité de Saint-Martin, à titre transitoire au cours des années 2007 et 2008, ont pu en bénéficier. Le Conseil a jugé que la perception par une collectivité d’une fraction du produit de l’octroi de mer versée par une autre collectivité ne pouvait, dans ces conditions, s’analyser comme une ressource propre au sens de l’article 72-2 de la Constitution. Les dispositions contestées ne pouvaient dès lors avoir pour « effet de réduire le montant des ressources propres de la collectivité de Saint-Martin ». Le Conseil en a donc déduit que ces dispositions « n’affectent pas l’autonomie financière de cette collectivité d’outre-mer » (par. 9).

 

2/ Le Conseil constitutionnel a ensuite jugé qu’il n’incombe pas au législateur de garantir une compensation intégrale des charges résultant des transferts de compétences entre collectivités.

Il a donc écarté le grief tiré de la méconnaissance du principe de compensation des charges résultant de tels transferts de compétence.

Le Conseil constitutionnel juge qu’il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux de la libre administration et de fixer les ressources dont disposent librement les collectivités territoriales. Il admet qu’il est loisible au législateur de réduire les ressources d’une collectivité. Cependant, son contrôle le conduit à s’assurer que la baisse de recettes n’atteigne pas des proportions telles qu’elle affecterait l’autonomie financière au point d’entraver la libre administration et non pas un contrôle précis à l’euro près.

Sources : Décision n° 2010-29/37 QPC du 22 septembre 2010, Commune de Besançon et autre, Instruction CNI et passeports, cons. 6 à 8. ; Décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, Loi organique relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, cons. 10 ; Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, Loi de finances pour 2010, cons. 61).

Certes, le Conseil constitutionnel pose que :

« les règles fixées par la loi sur le fondement [du quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, relatif aux compensations des transferts de compétences,] ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources des collectivités territoriales au point de dénaturer le principe de libre administration de ces collectivités »

 

Inversement, le Conseil constitutionnel valide que l’Etat peut récupérer un éventuel excédent de transfert de ressources (Décision n° 2014-386 QPC du 28 mars 2014, relative à la DGC de Saint-Barthélemy).

 

Certes, en vertu du quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution :

«Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

 

Sources : Décisions nos 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011 précitée, cons. 11 à 14 ; 2011-143 QPC du 30 juin 2011, Départements de la Seine-Saint-Denis et de l’Hérault.

Et en vertu de ce principe :

« lorsqu’il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l’État, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert »

MAIS avec deux limites.

D’une part :

« ces dispositions ne visent, en ce qui concerne les créations et extensions de compétences, que celles qui présentent un caractère obligatoire ; » (Décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011)

D’autre part :

« dans cette hypothèse, il n’est fait obligation au législateur que d’accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d’apprécier le niveau  »…(Décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011)

… tant qu’il n’en résulte pas :

« pour effet de restreindre les ressources des collectivités territoriales au point de dénaturer le principe de libre administration de ces collectivités »(Décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011)

MAIS le Conseil constitutionnel a décidé de poser, plus clairement qu’autrefois, qu’il en va différemment lors de transferts entre collectivités.

Il en résulte un double standard (source, analyse sur son site, par le Conseil constitutionnel, de sa propre décision du 1/7/2016, ici commentée)  :

« Lorsque sont en cause des transferts de compétences de l’État vers les collectivités, il s’agit d’une exigence de compensation intégrale des charges résultant du transfert de compétences.

À l’inverse, lorsque les compétences de la collectivité n’ont pas pour origine un transfert de compétences en provenance de l’État, l’exigence est uniquement celle d’accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources, sans que soit dénaturée la libre administration de la collectivité. »

 

–> DONC et c’est l’apport de cette décision, en cas de transfert de charges :

  • de l’Etat vers les collectivités, il doit y avoir compensation intégrale (en fonction des charges au jour du transfert, la dynamique des charges pesant sur les — frêles — épaules budgétaires desdites collectivités)
  • entre divers niveaux de collectivités :  ce principe ne s’applique pas.  

 

Et lors qu’il y a des compétences obligatoires nouvelles ou des extensions de compétences des collectivités (et en cas de transfert de compétences entre collectivités semble-t-il, donc), le législateur doit :

«  leur affecter les ressources permettant de respecter les autres exigences constitutionnelles, et en particulier le principe de libre administration. Pour autant, il n’en résulte pas une obligation de garantir une compensation intégrale des charges résultant des transferts de compétences entre collectivités. » 

 

Voici la décision du Conseil constitutionnel :

 

 

JORF n°0153 du 2 juillet 2016
texte n° 103

Décision n° 2016-549 QPC du 1er juillet 2016

NOR: CSCX1618416S
ELI: Non disponible

(COLLECTIVITÉ DE SAINT-MARTIN)
Le Conseil constitutionnel a été saisi le 14 avril 2016 par le Conseil d’Etat (décision n° 396415 du 13 avril 2016), dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité. Cette question a été posée pour la collectivité de Saint-Martin par la SELARL Genesis Avocats, avocat au barreau de Paris. Elle a été enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel sous le n° 2016-549 QPC. Elle est relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des 1°, 2° et 3° du paragraphe I de l’article 104 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.
Au vu des textes suivants :
– la Constitution ;
– l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2007-547 DC du 15 février 2007 ;
– la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer ;
– la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 ;
– la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 ;
– le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ;
Au vu des pièces suivantes :
– les observations présentées pour la collectivité requérante par la SELARL Genesis Avocats, enregistrées les 4 et 23 mai 2016 ;
– – les observations présentées par le Premier ministre, enregistrées le 9 mai 2016 :
– les pièces produites et jointes au dossier ;
Après avoir entendu Me Marie-Yvonne Benjamin, avocat au barreau de Paris, pour la collectivité requérante, et M. Xavier Pottier, désigné par le Premier ministre, à l’audience publique du 21 juin 2016 ;
Et après avoir entendu le rapporteur ;
Le Conseil constitutionnel s’est fondé sur ce qui suit :
1. Les 1° à 3° du paragraphe I de l’article 104 de la loi du 25 décembre 2007 dans sa rédaction résultant de la loi du 30 décembre 2008, mentionnée ci-dessus, prévoient que les modalités de calcul de la dotation globale de compensation de Saint-Martin sont les suivantes :
« 1° La dotation globale de compensation de Saint-Martin est l’addition :
« a) Pour les impôts et charges transférés par l’Etat, du solde entre les charges transférées et la fiscalité émise, actualisé selon le taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement, prévu à l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, au titre des années 2007 et 2008 ;
« b) Du solde entre les charges transférées, hors celles consacrées à la construction et à l’équipement des lycées, et la fiscalité émise en application des taux votés par la région de la Guadeloupe, actualisé selon le taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement, prévu au même article L. 1613-1, au titre des années 2007 et 2008 ;
« c) Et du solde entre les charges transférées, hors celles consacrées à la construction et à l’équipement des collèges, et la fiscalité émise en application des taux votés par le département de la Guadeloupe. Ce solde est minoré du montant respectif de la part de la contribution versée en 2006 à la Guadeloupe par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie au titre des bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie, de la prestation de compensation du handicap et de la maison départementale des personnes handicapées de Saint-Martin, puis actualisé selon le taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement, prévu au même article L. 1613-1, au titre des années 2007 et 2008. Enfin, il est minoré du montant de la dotation globale de fonctionnement dû à la collectivité de Saint-Martin en 2008 au titre de sa dotation de base et de ses quotes-parts de dotation de péréquation, prévues à l’article L. 6364-3 du même code. Les charges mentionnées au présent 1° sont déterminées dans les conditions prévues par le décret pris en application de l’article L.O. 6271-7 du même code. ;
« 2° a. Le solde visé au b du 1° donne lieu à prélèvement à due concurrence sur la dotation générale de décentralisation de la région de la Guadeloupe, prévue par l’article L. 1614-4 du même code.
« b. Le solde final visé au c du 1° donne lieu à prélèvement à due concurrence sur la dotation générale de décentralisation du département de la Guadeloupe, prévue par le même article L. 1614-4.
« 3° La dotation globale de compensation visée au 1° est abondée :
« – d’un montant correspondant à la différence entre la fiscalité émise et la fiscalité perçue par l’Etat sur le territoire de la collectivité ;
« – d’un montant correspondant à la différence entre la fiscalité émise au profit de la région de la Guadeloupe sur le territoire de la collectivité et la fiscalité recouvrée par l’Etat à ce titre ;
« – d’un montant correspondant à la différence entre la fiscalité émise au profit du département de la Guadeloupe sur le territoire de la collectivité et la fiscalité recouvrée par l’Etat à ce titre ;
« – d’un montant correspondant à la différence entre la fiscalité émise au profit de la commune de Saint-Martin et la fiscalité recouvrée par l’Etat à ce titre ;
« – d’un montant correspondant à la moyenne annuelle du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation routière reversé par l’Etat à la commune de Saint-Martin au titre des exercices 1998 à 2007 inclus, conformément aux articles L. 2334-24 et L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales ;
« – et du montant correspondant à la moyenne annuelle des crédits de paiement de la dotation globale d’équipement des communes versés à la commune de Saint-Martin au titre des exercices 1998 à 2007 inclus, en application des articles L. 2334-32 à L. 2334-34 du même code ».
2. La collectivité requérante soutient que les ressources qui lui ont été attribuées, en vertu des dispositions contestées, au titre de la compensation des charges résultant des transferts de compétences de la commune de Saint-Martin, sont insuffisantes. Elle fait valoir que la fraction de la dotation globale garantie et de la dotation d’équipement local qui était perçue par la commune de Saint-Martin au titre du produit de l’octroi de mer n’a pas été prise en compte pour déterminer le montant de la dotation globale de compensation attribuée à la collectivité de Saint-Martin. Elle en déduit que les dispositions contestées sont contraires aux dispositions statutaires organiques prises en application de l’article 74 de la Constitution et aux principes de libre administration, d’autonomie financière et de compensation financière intégrale des charges transférées résultant des articles 72, 72-2 et 74 de la Constitution.
3. En premier lieu, en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus » et « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement ». Elles le font « dans les conditions prévues par la loi ».
4. Selon l’article 74 de la Constitution : « Les collectivités d’outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d’elles au sein de la République ». Aux termes du deuxième alinéa du même article : « ce statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l’assemblée délibérante… ».
5. La loi organique du 21 février 2007 mentionnée ci-dessus a créé une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution qui se substitue sur le territoire de la partie française de l’île de Saint-Martin et des îlots qui en dépendent à la commune de Saint-Martin, au département de la Guadeloupe et à la région de la Guadeloupe. Elle exerce les compétences auparavant dévolues à ces collectivités.
6. L’article LO 6371-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que : « Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l’Etat, la région ou le département de la Guadeloupe ou la commune de Saint-Martin et la collectivité de Saint-Martin est accompagné du transfert concomitant à la collectivité de Saint-Martin des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences ».
7. Le premier alinéa de l’article LO 6371-5 du même code prévoit que : « Les charges mentionnées à l’article LO 6371-4 sont compensées par le transfert d’impôts, la dotation globale de fonctionnement instituée par l’article L. 6364-3, la dotation globale de construction et d’équipement scolaire instituée par l’article L. 6364-5 et, pour le solde, par l’attribution d’une dotation globale de compensation inscrite au budget de l’Etat ».
8. Il résulte des dispositions organiques citées ci-dessus que, d’une part, les charges résultant des compétences transférées à la collectivité de Saint-Martin lors de sa création sont compensées par le transfert, à titre principal, de ressources fiscales et à titre subsidiaire, de dotations et que, d’autre part, le solde de cette compensation est assuré par la dotation globale de compensation. La dotation globale de compensation constitue l’une des modalités de mise en œuvre de l’ajustement de la compensation financière des charges transférées. Les dispositions contestées, prises en application des lois organiques mentionnées ci-dessus, ont pour objet de prévoir les modalités de calcul des ressources fiscales et dotations précédemment perçues par l’Etat, la région, le département et la commune sur le territoire de la collectivité de Saint-Martin qui doivent être prises en compte pour abonder la dotation globale de compensation de la collectivité de Saint-Martin. L’ensemble des recettes fiscales précédemment émises sur le territoire de la collectivité sont ainsi prises en compte pour abonder la dotation globale de compensation, et contribuent à assurer la compensation financière des charges résultant des compétences transférées à la collectivité. Les dispositions contestées ne portent donc pas atteinte à la libre administration de cette collectivité.
9. En application du paragraphe I de l’article 1er de la loi du 2 juillet 2004 mentionnée ci-dessus, les importations de biens et les livraisons de biens en Guadeloupe sont soumises à une taxe dénommée octroi de mer. Son produit, perçu par la région de la Guadeloupe, alimente une dotation globale garantie ainsi qu’une dotation d’équipement local dont le produit est réparti, notamment, entre les communes de la Guadeloupe. Si la commune de Saint-Martin puis, à titre transitoire pour les années 2007 et 2008, la collectivité de Saint-Martin ont ainsi bénéficié d’une fraction du produit de ces dotations, toutefois la fraction du produit de cette taxe alimentant la dotation bénéficiant pour partie à la collectivité de Saint-Martin n’était pas une ressource propre au sens de l’article 72-2 de la Constitution. Dès lors, les dispositions contestées, qui n’ont pas eu pour effet de réduire le montant des ressources propres de la collectivité de Saint-Martin, n’affectent pas l’autonomie financière de cette collectivité d’outre-mer.
10. Il résulte de tout ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance des principes de libre administration et d’autonomie financière doivent être rejetés.
11. En second lieu, selon le quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution : « Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».
12. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l’Etat, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert. Les charges correspondant à ce transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités doivent être compensées par l’attribution de ressources équivalentes. Ces dispositions imposent également au législateur, lorsque sont confiées à des collectivités territoriales des compétences obligatoires nouvelles ou que leurs compétences obligatoires sont étendues, de leur affecter les ressources permettant de respecter les autres exigences constitutionnelles, et en particulier le principe de libre administration. Pour autant, il n’en résulte pas une obligation de garantir une compensation intégrale des charges résultant des transferts de compétences entre collectivités. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe de compensation des charges résultant des transferts de compétences doit être écarté.
13. Les dispositions des 1°, 2° et 3° du paragraphe I de l’article 104 de la loi du 25 décembre 2007, qui ne méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarées conformes à la Constitution.
Le Conseil constitutionnel décide :

Article 1 En savoir plus sur cet article…

Les 1°, 2° et 3° du paragraphe I de l’article 104 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 sont conformes à la Constitution.

Article 2

Cette décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l’article 23-11 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée.
Jugé par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 30 juin 2016, où siégeaient : M. Laurent FABIUS, Président, Mmes Claire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Michel CHARASSE, Jean-Jacques HYEST, Lionel JOSPIN, Mmes Corinne LUQUIENS, Nicole MAESTRACCI et M. Michel PINAULT.
Rendu public le 1er juillet 2016.