Publicités et enseignes : le préfet DOIT-il faire usage de ses pouvoirs ?

Un arrêt très volontariste de la CAA de Versailles impose au préfet d’agir lorsqu’il est informé d’irrégularités en matière d’enseignes, alors même que le régime juridique permettant d’imposer au préfet d’agir ne vise que les publicités et préenseignes, et n’est pas applicable aux enseignes. La CAA de Versailles a estimé que ce n’est pas parce que le droit ne prévoit pas de régime imposant au préfet d’agir en matière d’enseignes, au contraire de ce qui se passe en matière de publicité et de pré-enseignes, qu’il est loisible à celui-ci de ne pas constater des infractions en matière d’enseignes lorsque celui-ci est saisi de manière assez probante et circonstanciée.

Mais rappelons d’abord le cadre juridique où nous nous trouvons…

 

I. Rappels liminaires : de quoi parlons-nous ?

L’affichage est une liberté : qu’il s’agisse d’affichage politique ou non. C’est ainsi que :

« chacun a le droit d’exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu’en soit la nature, par le moyen de la publicité, d’enseignes et de préenseignes » (art. L. 581‑1 du code de l’environnement).

Mais cette liberté est strictement encadrée : il n’est pas possible d’afficher n’importe quoi, n’importe où, n’importe comment. De plus, la commune dispose de pouvoirs importants en la matière… et elle peut transformer l’affichage commercial en fructueuse source de recettes.

Aux termes de l’article L. 581-3 du code de l’environnement,

« constitue une publicité, à l’exclusion des enseignes et des pré-enseignes, toute inscription, forme ou image destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir […] les dispositifs dont le principal objet lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités. ».

La publicité doit être distinguée de :

  • l’enseigne qui est
    • « toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce »

  • la préenseigne qui indique la :
    • « proximité d’un immeuble où s’exerce une activité déterminée ».

 

Hors agglomération, le principe est l’interdiction des publicités, alors que le principe est leur autorisation en agglomération. Mais ces principes comportent de nombreuses dérogations, et s’inscrivent notamment dans le cadres des règlements locaux de publicité des articles L. 581-14 et suivants du code de l’environnement.

Le droit des enseignes et pré-enseignes diffère, quant à lui, même si certains éléments du droit de la publicité sont importés dans les parties du code relatives aux enseignes et pré-enseignes.

 

II. La CAA rappelle qu’il existe deux régimes spécifiques mais aucun censurant expressément l’absence d’action de l’autorité de police en l’espèce

II.A. Le régime, spécial de saisine de l’autorité compétente en matière de police, pour que celle-ci agisse, en matière de publicité et de pré-enseigne, ne s’applique pas en matière d’enseignes.

 

L’Association Paysages de France, association agréée de protection de l’environnement, avait saisi le préfet de la Seine-Saint-Denis, compétent en l’absence de règlement de publicité dans la commune considérée, d’une demande tendant à ce qu’il fasse usage des pouvoirs de police spéciale qu’il tient des articles L. 581-32 et L. 581-27 du code de l’environnement afin que soient supprimées ou régularisées un certain nombre d’enseignes, de préenseignes et de publicités irrégulièrement implantées sur le territoire de la commune de Bondy (notamment Conforama, Castorama…).

Le préfet n’ayant pas répondu à cette demande, réitérée à plusieurs reprises, l’Association Paysages de France a saisi la juridiction administrative afin que ce refus implicite soit annulé et qu’il soit enjoint au préfet de faire usage de ses pouvoirs de police spéciale.

La cour rappelle tout d’abord une évidence :les dispositions de l’article L. 581-32 du code de l’environnement font obligation à l’autorité de police compétente, lorsqu’elle est notamment saisie par une association agréée de protection de l’environnement, de mettre en œuvre les pouvoirs de police spéciale qu’elle tient de l’article L. 581-27 du même code.

MAIS ce régime s’applique aux publicités et aux pré-enseignes ; pas aux enseignes.

 

II.B. Il existe un autre régime, mais qui ne s’applique qu’à compter d’un constat d’infraction par un OPJ.

Certes, les dispositions de l’article L. 581-27 du code de l’environnement  font obligation à l’autorité de police compétente de prendre un arrêté ordonnant, dans les quinze jours, soit la suppression, soit la mise en conformité de publicités, enseignes ou préenseignes irrégulières qu’après constatation des infractions par des officiers de police judiciaire ou des agents ou fonctionnaires dont la liste figure à l’article L. 581-40 du code de l’environnement.

Mais ce régime ne pose d’obligation sur les épaules du pouvoir de police qu’à partir d’un contrat d’infraction d’un OPJ ou OPJ-A ou APJ dans certains cas. 

 

 

III. Mais l’autorité de police compétente ne peut s’assoupir, et refuser d’agir, face à des infractions en matière d’enseignes, nonobstant le fait qu’il n’existe pas de procédure spéciale dans le code de l’environnement à cet effet

 

Par conséquent, le préfet était-il fondé à se reposer sur les lauriers de sa casquette ?

NON

Car la CAA a estimé que les « trous dans la raquette» au sein du dispositif du code ne doivent pas servir de prétexte à l’inaction, au moins quand une infraction est constituée.

La Cour a donc posé que ces lacunes législatives (citons le résumé fait par la CAA elle-même) :

« ne dispensent pas cette autorité d’exercer son pouvoir d’appréciation au vu des éléments portés à sa connaissance par un tiers et, dès lors que ceux-ci sont suffisamment précis, de faire usage des pouvoirs qu’elle tient des dispositions de l’article L. 581-27, en particulier celui de faire constater les éventuelles infractions par des agents habilités à cette fin.»

Il y a donc obligation à faire constater une infraction quand on est saisi de manière assez précise à cette fin et que l’on est dans un cadre où ensuite du constat d’une telle infraction l’autorité de police est en compétence liée pour prendre des mesures (qui, elles, seront à calibrer au cas par cas).

Ensuite, la cour poursuit en précisant son office à ce stade :

«  Le juge, saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre la décision de l’autorité de police refusant de faire application des pouvoirs qui sont les siens, au nombre desquels figure celui de faire relever l’infraction, contrôle la matérialité des faits litigieux, même en l’absence de procès-verbal constatant l’infraction, et, au cas où l’infraction serait constituée, censure le refus de l’autorité précitée de faire cesser l’irrégularité.»

 

Voir : CAA Versailles, 5 octobre 2017, Association Paysages de France, n° 15VE01989.

 

 

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.

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