GEMAPI : l’AMF contre le désengagement de l’Etat. Des remarques fortes. Des propositions qui font débat.

 

I. Un communiqué de presse appelant l’Etat à assumer, « en première ligne, la responsabilité de la protection générale contre le risque inondation »

Le 26 janvier 2018 en soirée, l’AMF a diffusé le communiqué suivant :

« Alors que de nombreux territoires subissent à nouveau d’importantes inondations, les élus du Comité directeur de l’AMF, réunis hier, réaffirment que la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) entrée en vigueur au 1er janvier 2018 soulève toujours de nombreuses questions en matière d’organisation, de responsabilité et de charges financières.
 
« Si la récente loi relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la GEMAPI résout des difficultés, d’autres subsistent, relevées par l’AMF depuis 2014.
 
« Les caractéristiques des inondations et en particulier leur fréquence, démontrent que des ajustements à la compétence GEMAPI ne suffiront pas à eux seuls à permettre une réponse à la hauteur des enjeux. Une approche par bassin versant devrait être à la base de cette organisation, en lien avec les compétences aménagement des communautés. Sans une telle coordination amont aval, la mise en place de la taxe GEMAPI qui doit être calibrée en fonction des actions à conduire est complexe et sans objet.
 
« Pour l’AMF, le financement des digues et la responsabilité qui en découle doivent demeurer à la charge de l’État qui devrait mettre en oeuvre des moyens financiers appropriés pour accompagner les territoires, au rebours des ponctions opérées par l’État sur les budgets d’intervention des Agences de l’eau.
 
« Par ailleurs, l’AMF s’inquiète du récent plafonnement du fonds Barnier prévu pour la première fois dans la loi de finances pour 2018 alors que les catastrophes naturelles se multiplient.
 
« Pour l’ensemble de ces raisons et afin que la protection des personnes et des biens contre les inondations soit organisée dans les meilleures conditions possibles, l’AMF renouvelle ses demandes pour que l’État assume, en première ligne, la responsabilité de la protection générale contre le risque inondation.
 
« Aussi, l’AMF souhaite que la Conférence nationale des territoires se penche à nouveau sur le rôle et les missions de l’État au regard de la compétence GEMAPI, en particulier pour ce qui concerne les systèmes d’endiguement, les digues domaniales, l’organisation générale du dispositif GEMAPI et de son périmètre de responsabilité. »
Soyons clairs, il semble peu probable que l’architecture de la GEMAPI soit bouleversée dans les mois à venir, d’autant que dans la récente loi Fesneau (voir ici, ici et ), l’Etat est resté ferme, voire fermé, face à des demandes d’ajustements pourtant infiniment moins conséquentes que ce qui émane, maintenant, des instances insistantes de l’AMF…

II. Sur le terrain, il n’y a qu’assez peu de remise en cause de la triple révolution que constitue la GEMAPI. Même, les territoires les plus concernés avaient commencé d’anticiper en ce sens. Mais au contraire de ce que l’on pourrait croire, ce n’est pas ce qui est remis en cause par l’AMF.

 

NB : pour ceux qui débutent en GEMAPI, voir :

Plus généralement, voir : 

 

Il ne s’agit pas de remettre en cause ce qu’est la GEMAPI, ni même son calendrier (à peine atténué par la loi Fesneau ; là encore, voir ici, ici et ).

D’ailleurs :

  1. Nul ne conteste la compétence des élus pour les actions de terrain.
  2. Peu reprochent à la GEMAPI d’être une compétence plus large, techniquement, que les anciennes compétences d’entretien des lits des rivières et d’aménagement des berges car cela fait déjà longtemps que la plupart des territoires ont anticipé la GEMAPI dans son contenu. En effet, les syndicats qui étaient des syndicats de rivières, ou d’hydraulique rurale, il y a trente ans, sont en réalité déjà majoritaires à :
    • combiner la GEMA et la PI (le lien étant de plus en plus net quand il y a des zones humides, quand on intègre les problématiques de remontées de nappes et celles du ruissellement, en lien avec les imperméabilisations des sols et les pratiques agricoles…).
    • comprendre qu’avec les évolutions des territoires (artificialisations) et celles du climat, la partie GEMA s’avère très, très riche, voire lourde, d’enjeux.
    • traiter des masses d’eau y compris hors des fleuves et des rivières.
    • aborder une vision large des submersions marines.
    • dépasser la vision, imposée jusqu’en 2014 par le droit au niveau national, d’une gestion digue par digue, voire enrochement par enrochement… bref une approche — datée — ouvrage par ouvrage, autorisation préfectorale par autorisation préfectorale. La gestion des masses d’eau d’une manière globale à l’échelle de systèmes d’endiguements ou d’aménagements hydrauliques à une vaste échelle, en utilisant tous les outils dont les arrêtoirs naturels ou les plans communaux de sauvegarde, en calibrant la protection en fonction du nombre de personnes à protéger… tout cela est une révolution, mais une révolution qui était déjà engagée sur le terrain avant la loi de janvier 2014 et sur ce point la loi était en regard sur l’évolution des pratiques de nombre d’acteurs de terrain. Avec de fortes variations d’un territoire à l’autre, il est vrai.
  3.  chacun avait conscience qu’il fallait une meilleure solidarité amont-aval, sur de plus vastes territoires, et nombre de territoires avaient commencé à évoluer en ce sens avant la loi de janvier 2014. Trop lentement peut-être. Trop timidement sans doute (mais gare à la perte de proximité pour les travaux de terrain, arguent nombre d’élus, non sans raisons)…

 

BREF : la triple révolution de la GEMAPI (associer GEMA et PI ; avec des outils et des compétences plus variés et plus intégrés entre eux ; avec des périmètres d’action amont aval plus cohérents)… cette triple révolution, donc, n’est pas remise en cause, ni par l’AMF, ni par la grande majorité des élus que nous rencontrons, sur le terrain, toute la journée depuis 2014.

Au contraire de ce que l’on pourrait croire, ce n’est pas ce qui est remis en cause par l’AMF.

 

III. L’AMF a-t-elle raison de penser que la GEMAPI constitue, au moins pour partie, un désengagement de l’Etat ? Réponse OUI. A deux titres selon nous.

 

A notre sens, la GEMAPI constitue, indirectement, mais à double titre, un désengagement de l’Etat via :

  • le transfert des ouvrages (de la plupart des ouvrages…) de l’Etat en matière de GEMAPI (avec une échéance à 2024, et non pas 2020).
  • le fait que, sur les grands bassins versants, la constitution de grands EPAGE et/ou EPTB conduira à ce que ce soient les élus du bloc local (avec, depuis la loi Fesneau, une possible présence des départements et/ou des régions)) qui gèrent les grands éléments de ce risque qui, à un niveau macro-territorial,  relevait pour partie des grands syndicats mixtes ou des grandes ententes (en général interdépartementales) mais aussi, pour partie et non sans flou, de l’Etat.

 

IV. Oui, mais une fois que l’on a constaté ce désengagement : quelles propositions concrètes ?

MAIS si de grands EPAGE ou/et EPTB se chargent de la gestion de cette compétence et si l’on écoute les demandes de l’AMF, comment réintroduire l’Etat ?
  1. par une solidarité financière nationale ? Oui. Mais c’est déjà le cas par les financements, certes faibles, de l’Etat et par ceux, plus conséquents, de l’agence de l’eau. Avec, pour ce dernier volet, deux bémols : d’une part les baisses de moyens financiers des agences de l’eau en 2018-2019 ; d’autre part une évidente nécessité d’élargir plus nettement les financements de l’agence de l’eau à toutes les masses d’eau intervenant dans le PI (on a des limites s’agissant de certaines eaux de ruissellement et de submersions marines, pour résumer un sujet délicat).
  2. par une compétence réglementaire, ouvrage par ouvrage, et plus largement système d’endiguement par système d’endiguement ? Oui mais c’est déjà le cas et cela le restera.

Alors quelle est la demande de l’AMF ? Que :

« l’État assume, en première ligne, la responsabilité de la protection générale contre le risque inondation »

Quelles sont les demandes précises de l’AMF ? Formulons quelques hypothèses :

  • en donnant à l’Etat la compétence consistant à FAIRE les systèmes d’endiguement et les grands aménagements hydrauliques ? Heu… comment dire… l’auteur de ces lignes, amoureux de toujours de la chose publique, a cependant plus confiance dans les collectivités locales et leurs groupements, à ce stade, qu’en l’Etat. Cela fait mal de le dire et de l’écrire, mais reconfier cette compétence à l’Etat ne se ferait pas sans quelques risques. Y compris en raison des liens très forts, désormais, entre cette compétence et la gestion de l’urbanisation des territoires qui est confiée, aussi, aux collectivités territoriales, du PLU au SRADDET en passant par le SCOT). Y compris par le recul, donc, que cela constituerait pour la Décentralisation.
  • en confiant à l’Etat les très grands ouvrages hydrauliques ? Oui pourquoi pas mais ce serait dur alors de les insérer servilement dans les systèmes d’endiguement des grands acteurs locaux (intercommunalités, EPAGE, EPTB…). On voit  mal qu’un EPTB ou qu’un EPAGE, par exemple, fixe autoritairement des normes à un ouvrage géré par l’Etat.
  • ou autre ?

 

L’AMF dénonce mezzo voce le désengagement de l’Etat. Elle a raison. Mais quand elle demande à l’Etat de reprendre la main, soit il s’agit de revenir sur la GEMAPI sans le dire, et nous ne sommes pas certain que nous puissions avoir confiance dans l’Etat pour ce faire. Soit il s’agit d’autre chose, et nul doute que les mois à venir seront passionnants pour que l’AMF détaille, sans s’y noyer, ces propositions sur ce terrain difficile, aux limites de l’inondable.

A suivre, donc. Sans glisser.

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.

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