Éric Landot Brèves et articles

GEMAPI : deux arrêts qui coulent de source

La compétence GEMAPI (voir ici) donne lieu à bien des débats, des approximations, des contestations, notamment sur ses frontières avec :
  • les autres compétences qui concourent à la lutte contre l’érosion marine
  • les eaux pluviales urbaines
  • les eaux de ruissellement (en amont de leur arrivée dans les rus et autres rivières)
  • etc.

Et ces problèmes de frontières de compétence imposent souvent de réfléchir sur le transfert ou non de certains ouvrages, ou à défaut sur les conventions d’usage partagé (ou de coordination des interventions) à conclure (notamment dans le cadre des futurs systèmes d’endiguement).

N.B. : ces quelques lignes résument à très grands traits des problématiques complexes. Pour en savoir plus, voir nos nombreux articles sur le présent blog, consacrés à la GEMAPI, et notre ouvrage co-écrit avec J. Graindorge, aux éditions Territorial, toujours à propos de la GEMAPI.

 

C’est dans ce cadre que nombre d’observateurs dissertent avec passion deux arrêts qui, tous les deux, portent sur l’exercice de la compétence d’avant la loi MAPTAM de 2014 (re)définissant cette compétence autour d’une articulation, nouvelle, de l’article L. 211-7 du code de l’environnement.

De ces deux arrêts, il convient de tirer quelques enseignements simples, sans sur-interpréter ni sur-réagir selon nous.

 

I. L’arrêt CCVH de la CAA de Marseille confirme qu’une communauté peut participer à une convention relative à un SAGE au titre de ses compétences urbanistiques… mais le syndicat de rivière compétent était co-signataire de cette convention et la CC avait conservé une partie de la compétence SAGE. Il ne faut donc pas sur-interpréter cet arrêt.

Depuis quelques temps, le petit monde de la GEMAPI disserte et dissèque l’arrêt rendu par la CAA Marseille, en date du 19 mai 2016, n° 15MA01553-15MA01645.
Voici la chose :
En l’espèce,
« les compétences attribuées à la CCVH à la date de la délibération contestée incluaient, comme compétence optionnelle, le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), notamment l’animation et les études d’intérêt général pour la mise en oeuvre des plans d’action des SAGE “ Lez-Mosson-Etangs palaviens “ et “ Fleuve Hérault “ ; »
Or, il s’agissait pour le juge de traiter de la légalité d’une délibération du conseil communautaire de cette communauté de communes, relative :
« à la mise en place d’une politique de gestion concertée de la ressource avec un objectif d’optimisation des usages actuels et futurs, l’amélioration de l’efficience des ouvrages, la maîtrise des consommations publiques et des abonnés, la substitution de la ressource “ nappes alluviales de l’Hérault “, la mise en service de la combe Salinière avec une approche intercommunale, et la redéfinition des compétences et la structuration de la maîtrise d’ouvrage, tant sur l’aspect ressource que sur la gestion des milieux aquatiques ; que cette convention permet concrètement de centraliser l’ensemble des projets liés à la ressource en eau, d’afficher leur montant et leur maîtrise d’ouvrage et d’optimiser les financements de chacun en offrant aux principaux financeurs une vision globale des investissements nécessaires entre 2013 et 2015 dans le bassin du fleuve Hérault ; »
Cette compétence ne glissait-elle pas vers la compétence « eau » (au sens de l’alimentation en eau potable) ? NON répond le juge car la convention regroupait (par principe dirions nous) les divers acteurs concernés sans opérer de transfert de compétence et chacun n’agissait que pour la part technique et géographique de compétence qui était la sienne :
«  les axes définis par les fiches actions font état de la maîtrise d’ouvrage des actions envisagées aux communes et aux syndicats compétents, la CCVH se bornant à faciliter la réalisation des objectifs du SAGE ; qu’aucun des projets mentionnés dans les fiches actions ne se traduit par un transfert de la compétence en matière de gestion de l’eau à la CCVH ; qu’ainsi la délibération contestée, qui s’inscrit dans le plan d’aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques (PAGD) du SAGE du fleuve Hérault, établi le 2 octobre 2010, et qui ne procède aucunement à un transfert de gestion du service public de l’eau au profit de la CCVH, n’a pas méconnu l’étendue des compétences de cette communauté de communes ; que, par suite, le moyen tiré de la violation du principe de spécialité des établissements publics de coopération intercommunale doit être écarté ; que la circonstance que seule une partie des communes concernées par le SAGE est partie à la convention est sans incidence sur ce point »
et la compétence SCOT de la Communauté de communes suffit à légitimer aussi sa participation (soit surabondamment, soit que la CAA ait ici voulu traiter spécifiquement d’autres aspects de la convention, ce point pourrait être discuté)  :
« s’agissant du contenu de la convention approuvée par la délibération contestée, son rapport de présentation indique que la CCVH a pour rôle de porter les études d’intérêt général qui permettront aux élus communaux et aux porteurs de projets de disposer d’éléments généraux, stratégiques et techniques sur les problématiques liées à l’eau intéressant tout ou partie du territoire communautaire, que ces stipulations s’inscrivent dans le champ des compétences de la CCVH en matière de SCOT ; que la circonstance que la convention n’associe qu’une partie des communes membres de la communauté et que les études en cause auraient ainsi un intérêt local n’est en aucune façon de nature à démontrer que la CCVH excéderait ses compétences ; qu’en effet, ainsi qu’il a été dit, les études d’intérêt local relèvent de la compétence de la CCVH en matière de SAGE dans la mesure où le syndicat mixte du bassin fleuve Hérault a pour mission la coordination, l’animation et les études pour une gestion globale équilibrée de l’eau et des milieux aquatiques sur le bassin versant du fleuve Hérault en cohérence avec le SAGE, et les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, ou les syndicats existants portent les études d’intérêt local aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 19 janvier 2009 instituant ce syndicat mixte ; que les termes de l’article 4 de la convention indiquant que la CCVH s’engage à animer celle-ci dans le cadre de sa compétence obligatoire en matière d’aménagement de l’espace communautaire se bornent à reprendre de manière cohérente les mêmes objectifs que ceux précédemment exposés dans le rapport de présentation, qui entrent dans le champ de compétence de la CCVH en matière de SCOT ;»
Nombre d’observateurs en déduisent que la compétence SCOT suffit à intervenir en GEMAPI ce qui souligne la difficulté juridique à établir une frontière entre compétence GEMAPI et compétence urbanisme (frontière déjà bien délicate lorsqu’il s’agit de travailler sur l’imperméabilisation des sols aux limites entre compétence GEMAPI et urbanisme).
Mais il nous semble que ce risque ou cette spécificité n’est pas à sur-intepréter. En effet, n’oublions pas que cette communauté de communes avait de toute manière la compétence SAGE. Certes il y avait-il adhésion entre la communauté de communes et un syndicat compétent en ce domaine. Comme le rappelle la Cour :
« par arrêté du préfet de l’Hérault du 19 janvier 2009, a été créé un syndicat mixte du bassin fleuve de l’Hérault ; »
Auquel cas on aurait pu craindre que la communauté n’ait pas eu de compétence pour signer cette convention sauf à se raccrocher à la compétence SCOT, ce qu’en effet semble dire la Cour. Mais n’oublions pas que la Cour pose aussi que
« que cet arrêté prévoit en son article 2 que les établissements publics intercommunaux existants sur le bassin versant portent les études d’intérêt local ; qu’en l’espèce la délibération en cause concerne une partie de ce bassin versant de l’Hérault ; que, par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la CCVH aurait, en adoptant cette délibération, excédé sa compétence en matière d’étude d’ intérêt local ;
Nul besoin donc de la compétence SCOT pour justifier que la communauté de communes était co-signataire de cette convention et la CAA ne se limite pas sur ce point à l’argumentation relative au SCOT pour fonder cette co-signature.
CONCLUSION :
  • non la compétence urbanisme ne suffit pas à elle seule à justifier une intervention en matière de GEMAPI
  • mais il y a bien une difficulté de frontière entre ces deux compétences et des rédactions statutaires au cas par cas sont à caler, avec un grand soin juridique, en ce domaine
  • et oui à ce titre le juge pourrait sur la base de cette jurisprudence autoriser au moins que les structures compétentes en matière de SCOT, non pas empiètent sur la compétence GEMAPI, mais participent à des conventions en ce domaine avec les autorités gemapiennes.

II. l’arrêt Pays Melusin de la CAA de Bordeaux confirme juste que… donné c’est donné… même pour des ouvrages ou des biens à superposition d’usages

 

Il y a quelques jours, la CAA de Bordeaux devait se prononcer sur la légalité d’un arrêté préfectoral donnant acte à une commune de sa déclaration au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement pour la réalisation d’un passage à gué sur un cours d’eau dans le cadre de l’aménagement d’un sentier de randonnée.
Après avoir relevé que les statuts de la communauté de communes du Pays Mélusin confère à cette dernière une compétence pour aménager et entretenir la rivière « la Vonne », la cour considère qu’en donnant acte à la commune de Jazeneuil, qui est membre de la communauté de communes du Pays Mélusin, de sa déclaration pour la réalisation de cet ouvrage dans le lit de cette rivière, le préfet a méconnu les compétences statutaires de la communauté de communes, alors même que la commune est compétente en matière de tourisme (nous étions à l’époque des faits avant le transfert d’une partie de la compétence tourisme conféré à toutes les communautés de France au 1er janvier 2017 ; voir ici).

La cour confirme le jugement du tribunal administratif de Poitiers qui avait annulé cet arrêté préfectoral.

Autrement posé, si la CC du Pays Mélusin a la compétence tenant à l’aménagement et à l’entretien de la rivière « la Vonne», cela inclut la réalisation d’un passage à gué empierré dans le lit mineur de la Vonne, nonobstant la compétence tourisme dont était dotée la commune alors.

Bref, rien de neuf depuis l’arrêt de référence selon lequel le transfert de compétence vaut transfert intégral de compétence sous réserve du non transfert — sauf cas particulier — des pouvoirs de police (CE, ass, 16 oct. 1970, Cne de Saint Vallier, rec., p. 583).

A ceci près que oui le passage à gué avait aussi un intérêt touristique, sans doute. Mais retenons qu’en matière de GEMAPI (et même pour d’autres compétences) il peut y avoir superpositions d’usages à un bien (sauf qu’en matière de GEMAPI, et notamment de digues, un régime particulier est prévu en ce domaine). La commune aurait voulu faire un aménagement touristique sur ce lieu, elle aurait sans doute pu le faire sous réserve le cas échéant d’obtenir les autorisations nécessaires… et que cela soit compatible avec les usages GEMAPI du lieu. Mais la commune était radicalement hors compétence pour réaliser un passage à gué sur la rivière car cela empiète lourdement sur la compétence d’aménagement des berges dévolue à la Communauté de communes.

 

Voir CAA Bordeaux, 29 mai 2018, n° 16BX01433 (à consulter ici sur Jurissite).