Dette publique : un rapport technique et intéressant de la Cour des comptes (avec une situation inquiétante pour l’Etat, le sanitaire et le social… mais une situation correcte et, même, redressée pour les collectivités locales)

Sur saisine sénatoriale, la Cour des comptes a rendu un rapport intéressant, technique et moins dogmatique que parfois, sur l’endettement des personnes morales publiques en France.

Sans surprise, on y apprend que la situation française n’est pas bonne et, même, continue de se dégrader en termes relatifs là où nos partenaires européens ont amélioré leur situation ces dernières années, et l’endettement français étant largement une question de dépenses de fonctionnement (notamment en social et sanitaire) beaucoup plus que d’investissement ou de scolaire par rapport à nos voisins.

L’encours de la dette publique représente au sens des traités européens près de 2 260 Md€, (soit 98,5 % du PIB à fin 2017) plus de, dont 81 % pour l’État et les organismes divers d’administration centrale, 10 % pour les administrations de sécurité sociale et 9 % pour les administrations publiques locales. Sa progression a été continue et s’est accélérée à la faveur de la crise financière.

Cinquième dette la plus élevée au sein de l’Union européenne en pourcentage du PIB, son évolution est à contre-courant de celle de tous les États de l’Union et de la zone euro et les perspectives de diminution annoncées apparaissent fragiles.

Selon la Cour :

  • les informations disponibles sur la dette publique sont à la fois nombreuses et éparses et ne permettent pas une appréhension d’ensemble précise de celle-ci et de ses risques. En outre, les informations disponibles s’avèrent insuffisantes pour permettre au Parlement d’apprécier le caractère réaliste de la trajectoire de réduction de l’endettement public, au regard notamment de la mesure des risques de taux et de non-soutenabilité.
  • l’augmentation de la dette publique résulte en partie des limites des règles de désendettement, mais surtout d’une réduction insuffisante des déficits publics.
  • pour réduire l’endettement public, la mise en place d’un objectif global de dépenses des administrations publiques doit être privilégié.
  • compte tenu de son ampleur et de sa progression, il conviendrait aussi d’élargir à la dette l’analyse de la trajectoire des finances publiques réalisée par le Haut Conseil des finances publiques, dans la perspective d’un débat annuel sur la dette des entités publiques.

 

1. Voici ce rapport et le débat au Sénat sur les suites à y donner

 

Voici ce rapport :

 

… et le voici en pdf :

 

Voir en vidéo :

 

 

2. Pour les administrations publiques locales (APUL), la Cour constate une situation tout à fait raisonnable et des engagements (de type garanties d’emprunts) mal comptabilisés mais globalement peu dangereux

 

S’agissant des administrations publiques locales, le rapport est très peu stressant au regard de ce que l’on peut constater pour l’Etat, les administrations sociales et les hôpitaux.

La Cour y constate une situation tout à fait raisonnable et des engagements (de type garanties d’emprunts) mal comptabilisés mais globalement peu dangereux.

Voici un extrait à ce sujet :

Capture d’écran 2019-02-23 à 13.36.30.png

Capture d’écran 2019-02-23 à 13.36.36.png

3. Voici le résumé, fait par la Cour, de son propre rapport

 

Une dette historiquement élevée et qui croît continûment

Selon les conventions utilisées, l’encours de la dette des entités publiques françaises s’établissait entre 89,7 % et 134,9 % du produit intérieur brut (PIB) à la fin de l’année 2017,soit entre 2 055 et 3 090 Md€. Sa progression a été continue et s’est accélérée à la faveur de lacrise financière.

L’encours de la dette publique au sens des traités européens, qui est l’indicateur le plus couramment utilisé, représentait 98,5 % du PIB (soit 2 257,7 Md€) au 31 décembre 20171, en net dépassement de la limite de 60 % que se sont fixés les pays membres de la zone euro2. Ilpeut être considéré comme une bonne mesure de l’endettement des entités publiques. En effet, il inclut la dette de toutes les administrations publiques, exclut les doubles comptes, n’est ni sujet aux variations de taux d’intérêt et aux anticipations des marchés financiers, ni susceptible de différences d’évaluation. De plus, il constitue une base de comparaison stable dans le temps.

L’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC) sont les principauxdébiteurs (1 830 Md€3, soit 81 %), les administrations de sécurité sociale4 (226,2 Md€, soit 10 %) et les administrations publiques locales5 (201,5 Md€ soit 9 %) se partageant le solde.

Une situation qui évolue défavorablement par rapport à celle des pays comparables

La dette publique française est désormais la cinquième dette la plus élevée au sein del’Union européenne. Depuis 2017, cette évolution est à contre-courant de celle de tous les Étatsde l’Union et de la zone euro, qui ont vu leur ratio dette / PIB décroître6.

L’écart négatif avec l’Allemagne se creuse. Alors qu’en 2000 et jusqu’à la crisefinancière, la dette publique de ce pays était supérieure d’environ 375 Md€ à la dette publique française, cet écart n’a cessé de se réduire pour s’inverser à compter de 2016 ; il s’élève désormais à 165 Md€. Mesuré en points de PIB, le poids de la dette publique française, qui étaitcomparable à celui de la dette publique allemande jusqu’en 2008, a continûment augmenté ;l’écart représente désormais 34,4 % du PIB.

À cet égard, les perspectives de diminution de la dette publique de la France prévues dans la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 et le programme de stabilité 2018-2022 apparaissent fragiles.

 

Compléter l’information sur la dette publique

Les informations aujourd’hui disponibles sur la dette publique sont à la fois nombreuses et éparses. Elles permettent de prendre une mesure satisfaisante des volumes et des évolutions pour chaque catégorie d’entités. En revanche, les données globales et consolidées sont insuffisantes, ce qui rend difficile une appréhension d’ensemble de la dette au regard des enjeux et des risques macroéconomiques qui s’y attachent.

Le niveau inédit de l’endettement et l’absence d’inflexion à la baisse au cours des dixdernières années rendent dès lors indispensable une amélioration de la nature de l’informationdu Parlement sur la dette publique.

Celle-ci devrait d’abord intégrer les éléments relatifs aux modifications de périmètre etaux changements d’appréciation comptable affectant la mesure de l’endettement public au sensdes traités européens. Au cours de la dernière décennie, ces changements ont pu représenter trois points de PIB. Dans le respect de l’indépendance du comptable national, et pour favoriserune meilleure appropriation de ces méthodes et conventions comptables, qui sont souvent l’affaire exclusive d’experts, le Parlement devrait être destinataire d’une information annuelle sur les reclassifications ou changements de méthode réalisés ou prévus et susceptibles d’avoirune incidence significative sur l’agrégat de dette publique.

En outre, les éléments aujourd’hui disponibles s’avèrent insuffisants pour permettre auParlement d’apprécier le caractère réaliste de la trajectoire de réduction de l’endettement public,au regard notamment de la mesure des risques de taux et de non-soutenabilité. Le risque de taux évalue la capacité à faire face à une évolution des taux d’intérêt et, en raison de leur niveau historiquement bas, à un retournement soudain et potentiellement de grande ampleur propre à se traduire par une remontée brutale ; le risque de non-soutenabilité correspond à la capacité des administrations publiques à faire face à leurs échéances en capital et en intérêts et à emprunter à nouveau sur différentes échéances temporelles (court, moyen ou long terme). Or,ainsi que l’a souligné récemment le Haut Conseil des finances publiques, cette situation « est de nature à limiter significativement les marges de manœuvre de la politique budgétaire en cas de fort ralentissement de l’activité économique »7.

Dès lors, il conviendrait de compléter le rapport prévu à l’article 48 de la LOLF, en vue du débat d’orientation des finances publiques, d’une analyse de la trajectoire de la dette et desa soutenabilité.

S’agissant des garanties accordées par les entités publiques, qui sont susceptibles d’avoirune incidence différée sur le montant de leur dette, les travaux de fiabilisation des comptes del’État ont conduit à une amélioration significative des données figurant dans les états financiers ; leur recensement demeure néanmoins incomplet et il devra être achevé. De même, si les informations disponibles sont encore très partielles, les premiers enseignements de l’expérimentation en cours en vue de la certification des comptes locaux montrent que le recensement des engagements des collectivités territoriales justifie une attention particulière.

 

Préférer un objectif global de dépenses à des plafonds d’endettement, souvent peu efficaces

L’augmentation de la dette publique résulte en partie de l’absence de mécanismes contraignants de désendettement, mais surtout d’une réduction insuffisante des déficits publics.

Certains pays ont adopté des règles d’équilibre budgétaire ou de plafonnement de la dettepublique, assortis ou non de mécanismes de sanctions. Leur efficacité est cependant variable, et souvent réduite, au regard des indicateurs de progression de la dette.

Les mécanismes spécifiques de maîtrise de la dette publique sont aujourd’hui, en France, peu nombreux et, quand ils existent, d’ampleur limitée. Seuls les ODAC, qui portent ensemblemoins de 3 % de l’encours de dette, ont, sauf exception, l’interdiction d’emprunter. Les dispositifs qui limitent l’endettement des collectivités territoriales aux seules dépenses d’investissement n’empêchent pas des situations d’endettement parfois très élevé. Les mécanismes mis en place par l’État pour sa propre dette portent sur de faibles montants. Lesdispositifs d’affectation de recettes au désendettement ne sont efficaces que pour l’apurementdes déficits cumulés de la sécurité sociale transférés à la CADES, qui sera en principe conduit à son terme en 2024. Ces mesures sont donc limitées dans leur portée et leur efficacité : elles ne pourront à elles seules inverser la progression de la dette.

La maîtrise de l’endettement suppose, avant tout, la réduction des déficits.Celle-ci passe notamment par une action résolue de limitation des dépenses publiques. Des dispositifs ciblés de progression des dépenses y participent déjà (ONDAM, contractualisationavec les collectivités locales, cadrage de la trajectoire financière de l’Unédic). Comme la Courl’a recommandé à plusieurs reprises ces dernières années8, la mise en place d’un objectif dedépenses de l’ensemble des APU, fixé en euros courants et en comptabilité nationale pour chacune des années couvertes par les lois de programmation des finances publiques, constituerait un indicateur simple et compréhensible par tous, tout en étant facile à vérifier ex post. Il permettrait de mesurer les progrès accomplis pour ramener les finances publiques, et donc la dette, sur une trajectoire soutenable.

Élargir à la dette l’analyse de la trajectoire des finances publiques

Dans son appréhension des perspectives relatives aux finances publiques, le Parlement peut s’appuyer sur les analyses réalisées par le Haut Conseil des finances publiques, auquel il appartient notamment de formuler une appréciation indépendante, en amont du vote des lois de programmation des finances publiques et des pactes de stabilité annuels, sur les hypothèses retenues pour établir les projections économiques et financières. Compte tenu du niveau atteint par la dette et du lien étroit entre l’évolution de cette dernière et celui des déficits publics, cedispositif doit être assorti d’une surveillance accrue de la progression de la dette publique.

 

À cet effet, le mandat du Haut Conseil, qui ne couvre pas aujourd’hui explicitement les sujets relatifs à la dette publique, et qui est, à cet égard, plus étroit que celui de la plupart de seshomologues européens, pourrait être élargi à l’appréciation de la trajectoire de la dette présentée par le Gouvernement dans les lois de programmation et les programmes de stabilité.

Rendre possible un débat annuel sur la dette des entités publiques

La dette publique représente aujourd’hui près de 100 % du PIB et elle pourrait croître rapidement en cas de tassement de la croissance et de remontée des taux d’intérêt, alors que les marges de manœuvre de la décision publique sont déjà très limitées.

Dès lors que serait désormais disponible une information globale sur l’endettement public, accompagnée d’un objectif de dépenses impliquant toutes les administrations publiques, dont le Haut Conseil des finances publiques pourrait assurer le suivi en même temps que celui des projections relatives à l’endettement, les conditions seraient réunies pour que puisse se tenir chaque année un débat documenté sur la dette, composante plus que jamais déterminante des finances publiques.

 

 


 

Voici les notes de bas de page liées à ce texte :

 

1 Selon les données publiées par l’Insee le 21 décembre 2018, au troisième trimestre 2018, la dette publique au sens des traités européens s’élevait à 99,3 points de PIB.
2 Traité de Maastricht et traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance.
3 Répartis comme suit : 1 768 Md€ pour l’État, 62 Md€ pour les ODAC.
4 Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), Unédic, hôpitaux (établissements publics de santé et établissements privés à but non lucratif).
5 Collectivités territoriales et organismes divers d’administration locale (ODAL).
6 À l’exception du Luxembourg, dont le ratio dette / PIB est toutefois de 23 % en 2017.
7Avis n° HCFP – 2018 – 3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2019 du 19 septembre 2018.
8 Cf. rapports sur la situation et les perspectives des finances publiques de 2016, 2017 et 2018. La Documentation française, disponibles sur http://www.ccomptes.fr.

 

4. Voici les recommandations finales de la Cour dans ce rapport

Capture d’écran 2019-02-23 à 13.15.45.png

 

 

5. Cas particulier des hôpitaux

 

Voir sur notre blog sanitaire et social :