Avantages en nature et autres remboursements de frais aux élus locaux : un jugement apporte sa pierre à un édifice déjà bien branlant…

Dans le débat complexe du remboursement des frais et avantages en nature des dépenses des élus en dehors des cas où un régime le prévoit (voir I), le TA de Nantes vient d’apporter sa pierre à l’édifice en déverrouillant — avec quelque hardiesse — de tels remboursements même hors cadre législatif ou réglementaire, mais sous de strictes conditions (II). 

 

I. Rappel du droit

 

La France reste fidèle au principe de la gratuité des fonctions électives locales.

Jusqu’en 1884, avec cependant une atténuation entre 1855 et 1871, les fonctions municipales furent ainsi considérées comme gratuites dans leur « essence » même (L. 5 mai 1855, art. 1. — L. 14 avr. 1871, art. 19. — L. 5 avr. 1884, art. 74).

La loi pose le principe de la gratuité du mandat pour les élus municipaux (art. L. 2123-17 du CGCT), laquelle ne relève cependant plus de « l’essence » même du mandat et le principe reste bien « pas d’indemnité sans texte » CE, 18 mars 1994, Hélias, rec. p. 143 ; RFD Adm. 1994, p. 623).

Cela dit, le statut de l’élu s’est aujourd’hui fort complexifié. Voir :

 

… et ce statut reste complexe lorsque l’on aborde la questions des remboursements de frais.

Il existe des régimes de remboursements de frais précis, prévus par la loi :

1.frais nécessités par l’exécution d’un mandat spécial, ou frais de mission,

2.frais de déplacement des membres du conseil municipal (attention : en dehors de la commune),

3.frais de déplacement des membres des conseils ou comités d’EPCI,

4.frais d’aide à la personne des élus municipaux et intercommunaux,

5.frais exceptionnels d’aide et de secours engagés personnellement par les élus,

6.frais de représentation aux maires,

7.frais de déplacement des élus départementaux et régionaux.

… pour lequel il convient comme toujours de se référer à l’excellente brochure, gratuite, de l’AMF. Voir :

 

Reste qu’en droit se pose la question de savoir si d’autres remboursements d frais que ceux fixés par ces régimes sont possibles. A combiner l’arrêt Hélias, précité, et le fait qu’existent des régimes pour lesdits remboursements et autres avantages, on pourrait être tenté de répondre par la négative. En même temps, certains de ses avantages peuvent juste être des dépenses communales affectées aux élus (une tablette par exemple) pour les besoins de leur mandat, ce qui donne une ligne de défense à de tels achats.

Il y a fort longtemps, une section administrative du Conseil d’Etat a pu estimer légales, sans texte législatif ou réglementaire en ce sens pourtant, des délibérations autorisant, au préalable, le remboursement de frais d’installation d’une ligne téléphonique au domicile d’un l’élu, cette ligne étant dédiée à l’exercice du mandat municipal (V. l’avis de la section de l’Intérieur du Conseil d’Etat, en date du 15 mai 1975 : Rev. fin. cnales : nov. 1975, p. 10/298), et la Cour des comptes de les juger implicitement régulières (C. comptes, 7 févr. 1985 : Mémorial des percepteurs et receveurs, juin 1985, p. 115 ; voir aussi dans le même sens : (Ch. terr. comptes Polynésie française, 15 déc. 1997 et 31 déc. 1997, Lettre d’observation au maire de Mahina).

Il a en revanche été jugé que le remboursement de frais de garde d’enfants ne pouvait être institué par un conseil municipal (TA Limoges,22 mai 1990, Préfet de la Haute-Vienne : Rec. TA 1991, n° 38 ; Juris-Data n° 044307)…. jugement intervenu avant que la  loi ne prévoie, au contraire, de tels remboursements de frais (voir les dispositions de l’article L. 2123-18-2 du code général des collectivités territoriales modifiées par la loi engagement et proximité du 27 décembre 2019). Voir aussi :

De même le Ministre de l’Intérieur affirme-t-il qu’un élu local n’a pas droit à un logement de fonction (Rép. min. Intérieur à J.L. Masson, n° 33821 : JOAN Q, 19 févr. 1996, p. 925).

La dotation à des élus de véhicules (de fonction ou de service ? la question n’est pas totalement tranchée en droit nous semble-t-il) donne lieu là aussi à quelques tergiversations jurisprudentielles. Voir par exemple : CAA Marseille, ord., 2 juillet 2015, n° 15MA01475 ; TA Toulon, 8 avril 2016, n° 1402248 ; voir aussi CRC Ile-de-France, Observations définitives du 11 septembre 2017 sur la Commune d’Alfortville).

Attention : évidemment, le juge annulerait tout contournement des régimes précis, prévus par la loi ou les règlements, de remboursement de frais via des créations propres à chaque structure ! Le problème se pose avec acuité pour des remboursements de frais de déplacement, sur des frais d’élus de régies… régimes qui contiennent plus de pièges et de restrictions qu’on ne le croit usuellement !

 

II. Position du  TA de Nantes

 

Aussi est-il intéressant de voir le TA de Nantes s’engouffrer, avec volontarisme, dans ce dossier sensible et un peu miné tant en médias qu’en droit.

Ce tribunal administratif admet sur son principe la légalité de l’octroi par le conseil municipal d’un avantage en nature à un ou plusieurs de ses membres (en l’occurence des places VIP à un match local de Basket- Ball) à la condition que cet avantage :

  • soit justifié pour l’exercice de son mandat (et c’est là qu’en l’espèce le bât blessait selon le TA, d’où l’annulation finale de la délibération)
  • et qu’il soit prévu par une délibération en fixant les bénéficiaires et les modalités.

 

Le TA pose que :

« la délibération litigieuse approuve l’octroi à 16 conseillers municipaux, nominativement désignés, de 2 places chacun, achetées au prix unitaire de 120 euros, pour assister à la compétition sportive organisée les 24 et 25 mars 2018 dans la salle des sports municipale, ainsi que l’achat d’une place chacun, au même prix, à deux autres membres de l’organe délibérant de la commune. Il n’est pas contesté que le déroulement au sein de la salle des sports de Trélazé, des matches de quarts de finale et de demi-finale du championnat de France de Basket Ball masculin revêtait pour cette commune une importance certaine. Toutefois il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes de la délibération du 23 mars 2018 approuvant l’achat des places, que l’avantage litigieux a été octroyé aux élus municipaux non pas au motif que l’exercice de leur mandat le justifiait, mais afin de les récompenser pour leur implication dans la vie municipale. Un tel motif n’est pas au nombre de ceux prévus par l’article L. 2123-18-1- 1du code général des collectivités territoriales permettant l’octroi d’un avantage en nature. Par suite, la délibération n°4 du 23 avril 2018 instituant un tel avantage, a méconnu le principe de gratuité des fonctions de conseiller municipal défini à l’article L. 2123-17 du même code et est, dès lors, entachée d’une erreur de droit ».

 

TA Nantes, 25 août 2020, M. X., n° 1805505 :

rbts frais TA Nantes 1805505