La Ligue des droits de l’homme (LDH) et l’association Action des chrétiens pour l’abolition de la torture (ACAT) avaient demandé au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer avait rejeté leur demande tendant à ce qu’il prenne toutes mesures utiles pour assurer le respect par les forces de l’ordre de l’obligation de port visible de l’identifiant individuel ;
2°) d’enjoindre à celui-ci de prendre toutes mesures utiles de nature à garantir le respect de ces obligations […]

Dans le même sens vint une requête du Syndicat de la magistrature et du Syndicat des avocats de France.

 

I. Des questions importantes et faussement simples

 

L’affaire semblait simple. Et pourtant, elle a été examinée par l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat, solennelle s’il en est.

Voici les questions que cela soulevait telles que formulées par le Conseil d’Etat lui-même, dans un communiqué, il y a quelques semaines :

« 1) Quelle est la portée de l’obligation d’identification individuelle des membres des forces de sécurité intérieure prévue par l’article R. 434-15 du code de la sécurité intérieure ainsi que par les dispositions réglementaires prises pour son application ? Découle-t-elle au moins dans certains contextes d’une obligation constitutionnelle ou conventionnelle ?
« 2) Appréciations à effectuer :
a. L’absence de port apparent de l’identifiant individuel par les membres des forces de sécurité intérieure qui y sont astreints présente-t-elle une récurrence telle qu’elle révèle une carence du ministre à faire assurer le respect de cette obligation ?
b. Les modalités retenues par le ministre pour mettre en œuvre l’obligation d’identification individuelle des membres des forces de sécurité intérieure (choix du numéro RIO et du numéro de matricule opérationnel, taille, aspect, détachabilité, etc.) sont-elles inadaptées au regard de l’obligation de port visible de l’identifiant ? Si oui, est-ce de manière générale ou seulement dans certains contextes d’actions, tels que les opérations de maintien de l’ordre, ou encore seulement lorsque le visage de l’agent n’est pas visible ?
« 3) Les requérants sont-ils recevables à demander au ministre de prescrire à ses subordonnés de faire usage, pour faire cesser les manquements constatés à l’obligation de port de l’identifiant, des prérogatives attachées à leur pouvoir hiérarchique, y compris le cas échéant par l’engagement de poursuites disciplinaires ?
« 4) En cas de réponses affirmatives aux questions mentionnées aux points 2) et 3), certaines mesures apparaissent-elles nécessaires pour remédier aux manquements constatés ou y aurait-il lieu uniquement d’enjoindre au ministre de prendre toutes mesures utiles à cette fin, le cas échéant en mentionnant à titre illustratif certaines d’entre elles ? »

 

 

II. Une très importante définition de l’office du juge et des obligations de l’administration quand est méconnue une obligation légale (décision à appréhender en lien avec une autre décision du même jour du CE)

 

Sur ce point, le Conseil d’Etat commence par définir l’office du juge :

« 9. Lorsque le juge administratif est saisi d’une requête tendant à l’annulation du refus opposé par l’administration à une demande tendant à ce qu’elle prenne des mesures pour faire cesser la méconnaissance d’une obligation légale lui incombant, il lui appartient, dans les limites de sa compétence, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité et, si tel est le cas, d’enjoindre à l’administration de prendre la ou les mesures nécessaires. Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire.»

On retrouve là l’apport important d’une autre décision d’Assemblée du même jour. Voir :

• Les contrôles d’identité discriminatoires, ça existe, et ce n’est pas isolé, sans être systémique, constate le Conseil d’Etat. Mais ce n’est pas une raison pour demander au juge administratif ce qui relève SOIT du juge judiciaire SOIT d’une réflexion législative et réglementaire globale. Autrement dit, un requérant ne doit pas confondre recours contentieux et programme politique détaillée  (CE, Ass., 11 octobre 2023, n°454836)

 

Mais cette question se posait là infiniment moins que pour les contrôles d’identité ayant donné lieu à la décision du même jour qui vient d’être précitée. En effet, demander aux agents de porter leur RIO, que leur soit rappelée cette obligation et au besoin qu’en soient sanctionnés les manquements … n’est pas une demande consistant à déterminer une politique publique toute nouvelle. Le RIO est DEJA obligatoire.

Et les manquements sont clairs. Et c’est là que l’apport de cette nouvelle décision est intéressant, à savoir quant aux obligations imposées à l’administration en ce domaine :

« 10. Il incombe à l’administration d’accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Elle doit, à cet effet, faire disparaître de l’ordonnancement juridique les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de sa compétence. Il lui appartient, en outre, de prendre les mesures administratives d’ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu’elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d’une règle de droit dans l’accomplissement de ses missions par l’administration et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au point 9, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité. Cette illégalité ne peut être regardée comme constituée que s’il apparaît au juge qu’au regard de la portée de l’obligation qui pèse sur l’administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en oeuvre des actions supplémentaires.»

L’office du juge, mais aussi celui de l’administration, en cas de pareilles illégalités, se trouvent là définies de manière précise.

L’administration doit donc :

• « faire disparaître de l’ordonnancement juridique les dispositions qui [contreviennent à une règle de droit] et qui relèvent de sa compétence ».
• « prendre les mesures administratives d’ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu’elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité.»

S’il est saisi des insuffisances de telles mesures, le juge administratif :

• doit d’abord s’assurer des points suivants :
  • « la gravité ou [de] la récurrence des défaillances relevées »,
  • « la méconnaissance caractérisée d’une règle de droit dans l’accomplissement de ses missions par l’administration »
  • le fait que « -certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération »
• doit ensuite, dans les limites de sa compétence et sans « se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire » apprécier « si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité».

Ce dernier point est important, mais il est à appréhender avec subtilité. En effet, il n’y aura alors illégalité :

« que s’il apparaît au juge qu’au regard de la portée de l’obligation qui pèse sur l’administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en oeuvre des actions supplémentaires.»

 

Ensuite :

« 11. Lorsque l’illégalité du refus de l’administration de prendre des mesures est établie, le juge, saisi de conclusions en ce sens, lui enjoint d’y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d’assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l’instruction a révélé l’existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l’intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d’un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l’hypothèse où l’édiction d’une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l’abstention de l’autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu’elle puisse être respectée, il appartient au juge d’ordonner à l’administration de prendre la mesure considérée.»

 

 

III. Sur l’obligation du port du RIO, lui-même, le Conseil d’Etat enjoint au Ministre de l’Intérieur des mesures très opérationnelles

 

Ce mode d’emploi trouvait, en l’espèce, à s’appliquer en l’espèce.

Le Conseil d’État juge d’abord, ainsi, qu’il incombe au ministre de l’intérieur et des outre-mer de prendre, dans un délai de 12 mois, toutes les mesures nécessaires pour faire respecter par les policiers et gendarmes l’obligation de port apparent du numéro d’identification individuel, y compris lorsque l’emplacement habituel du numéro d’identification est recouvert par des équipements de protection individuelle (tels que, par exemple, des gilets pare-balles).

En effet, bien que le ministre procède régulièrement à des rappels généraux à la règle, les témoignages, photographies et vidéos fournis par les associations requérantes mais aussi plusieurs rapports et avis du Défenseur des droits et de la Commission nationale consultative des droits de l’homme ainsi que des observations formulées par les corps d’inspection de la police et de la gendarmerie nationale dressent le même constat qu’aucun autre élément ne permet de contredire  : l’absence de port apparent du numéro d’immatriculation par les agents de police et de gendarmerie est répandue et ne se limite pas à des défaillances ponctuelles liées à des comportements individuels. Peuvent être en cause aussi bien l’absence de port de la bande détachable sur laquelle figure le numéro, que le fait qu’il soit recouvert par des équipements de protection. Le ministre devra prendre toutes mesures utiles pour y remédier.

Le Conseil d’État enjoint également au ministre de l’intérieur et des outre-mer de prendre, également dans un délai de douze mois, toutes mesures de nature à garantir que ce numéro soit de taille suffisante pour être lisible.

Le Conseil d’État juge en effet que les dimensions actuelles de ce numéro d’identification sont inadaptées, notamment lorsque les forces de l’ordre interviennent lors de rassemblements ou d’attroupements. Composé de sept chiffres de moins d’1 cm de haut, il est fixé sur une bande détachable – apposée sur l’épaule ou sur la poitrine des agents – de seulement 5 cm de long sur 1,2 cm de large s’agissant des policiers, et 4,5 cm de long sur 1,2 cm de large s’agissant des gendarmes, ce qui ne suffit pas à assurer sa lisibilité dans l’ensemble des contextes opérationnels où son port est prescrit.

C’EST D’AUTANT PLUS IMPORTANT QUE NULLE NORME JURIDIQUE IMPÉRATIVE NE REND OBLIGATOIRE CE RIO EN DROIT FRANÇAIS (LE décret n° 2013- 1113 du 4 décembre 2013 IMPOSE UNE IDENTIFICATION INDIVIDUELLE MAIS SANS LA PRÉCISER ; LE RIO A ENSUITE ÉTÉ DÉVELOPPÉ EN DROIT INTERNE PAR DES ACTES DE « DROIT SOUPLE »).

MAIS LE CONSEIL D’ETAT Y VOIT UNE APPLICATION LOGIQUE :

• de l’article 15 de la Déclaration de 1789 reconnaissant le droit à la société « de demander compte à tout agent public de son administration ».
• du droit européen et international (CEDH, 18 janvier 2007, Rashid c. Bulgarie n° 47905/99 ; CEDH, 11 octobre 2011, Hristovi c. Bulgarie, n° 42697/05 ; CEDH, 4 septembre 2013, Özalp ulusoy c. Turquie, n° 9049/06 ; CEDH, 22 juillet 2014, Ataykaya c. Turquie, n° 50275/08 ; article 45 du Code européen d’éthique de la police, issu d’une recommandation du 19 septembre 2001).

 

Source :

CE, Ass., 11 octobre 2023, LDH et autres, n° 467771 et 467781