Le TA de Montreuil avait en première instance rendu une décision qui avait été largement commentée où, schématiquement, le tribunal était allé très loin dans la théorie du bilan opérée en matière d’expropriation, puisque dans son raisonnement il prenait en compte non pas tant le projet en lui-même que la pertinence de la politique générale dont ce projet n’était qu’une manifestation indirecte (I).
Schématiquement, une baisse au moins apparente du nombre de lits et un report vers le Nord de Paris insuffisant des moyens de santé par rapport à l’appréciation faite par un TA… avaient suffi à entraîner une annulation.

C’était hardi. Mais à tout le moins cela soulevait-il un débat passionnant sur l’étendue du contrôle du juge au stade de la théorie du bilan. 

La CAA de Paris a censuré ce jugement dans sa radicalité. reconnaît l’utilité publique du projet mais confirme l’existence d’un vice de procédure, en donnant 6 mois à l’Etat pour procéder à la régularisation (II), ce qui est une position plus classique, en attendant de voir si le Conseil d’Etat sera saisi. 

Complétons le propos avec, en III., une intéressante interview du confrère qui dans cette affaire était le requérant, à savoir Me François Benech et à qui je voulais donner la parole même si à titre personnel je reste convaincu que la position de la CAA s’avère, juridiquement, plus solide que ce qui résultait de la fronde esquissée par le juge de première instance dans cette affaire. 

 

 

 

I. Un jugement hardi

 

Divers requérants avaient contesté devant le tribunal administratif de Montreuil l’arrêté par lequel le préfet avait déclaré d’utilité publique le projet de réalisation du campus hospitalo-universitaire du Grand Paris Nord (CHUGPN).

Celui-ci prévoit de regrouper sur un même site une structure hospitalière rassemblant les activités médicales et chirurgicales des hôpitaux Bichat (Paris 18è) et Beaujon (Clichy) et une structure universitaire comportant notamment les activités de recherche et de formation en médecine de l’université Paris cité.

Le TA a relevé certains vices de procédure, viciant l’information de la population (absence dans le dossier soumis à enquête publique, s’agissant du volet hospitalier, du rapport de contre-expertise et de l’avis du Secrétaire général pour l’investissement). Soit. Il faut connaître le fond du dossier pour apprécier de tels manques au cas par cas.

Mais c’est sur le fond de l’opération que le juge a été plus hardi, au stade du contrôle du bilan.

Il y avait sur ce point divers éléments pris en compte bien sûr, mais les feux de l’attaque se concentraient sur l’effet social de l’opération : le remplacement de l’offre de soins existant dans les hôpitaux Bichat et Beaujon par celle proposée par le nouveau CHUPGN.

Or, le TA avait fondé son annulation sur le fait que l’opération conduisait à diminuer, à périmètre constant, le nombre de lits d’hospitalisation de 1131 à 941, le nombre de places en ambulatoire de 207 à 173 et le nombre de naissances pouvant être accueillies de 3238 à 2000.

Selon l’AP-HP, le niveau des soins, en qualité et en quantité, était toutefois au moins maintenu grâce à la prévision de 150 lits hôteliers à proximité du CHUGPN et de 96 lits dédoublables, à une amélioration du taux de rotation en ambulatoire (de 1 à 1,3) et à la possibilité d’orienter certaines parturientes vers d’autres maternités d’Ile-de-France, région marquée par une diminution de la natalité.

Le tribunal a toutefois estimé que ces alternatives ou complémentarités n’étaient pas prévues ou justifiées avec suffisamment de précision. Il a notamment constaté qu’aucune disposition n’était envisagée pour assurer la prise en charge au sein de l’hôpital des patients hébergés à l’hôtel, que l’amélioration du taux de rotation en ambulatoire n’était étayée par aucun élément crédible et que les modalités de coopération entre les maternités de la région n’étaient pas clairement définies, alors que le nombre d’accouchements a augmenté régulièrement en Seine-Saint-Denis au cours des six dernières années.

Le tribunal a déduit de ces éléments que l’opération, dont la configuration ne permet pas des évolutions futures, conduisait à une diminution non compensée de l’offre de soins dans un territoire souffrant déjà d’importantes inégalités de santé et d’un accès à la médecine libérale inférieur à la moyenne nationale.

Voici donc cette décision :

TA Montreuil, 10 juillet 2023, n°2207973

Dès la publication de cette décision, je formulais 4 critiques un peu lapidaires contre ce jugement. Voici (au risque d’avoir la cuistrerie de se citer soi-même) mot pour mot ce que j’écrivais alors :

• le juge donne tout de même rarement tort à l’administration en ces domaines, donc cette décision est à rebours
• dans la théorie du bilan, le juge entre dans la pertinence publique du projet certes mais rarement dans la pertinence du choix stratégique consistant à calibrer l’évolution du service public dans son ensemble au point d’en censurer de lointaines conséquences (en cela le parallèle avec les choix routiers par exemple me semble risquer d’être trompeur). Bref, le juge apprécie l’intérêt public d’un projet, mais ne remonte pas en général à une appréciation sur les stratégies publiques conduisant ensuite à tel ou tel choix public d’implantation d’un projet qui en est la lointaine conséquence
• nous avons une illustration de ce que j’évoque concernant ce même TA (et la même chambre au sein dudit TA, semble-t-il) : avec une nette parenté de raisonnement, ce tribunal a nié « l’intérêt public majeur » (au sens du régime des « dérogations espèces protégées ») d’un projet de transports au motif non de ce projet pris en lui-même au regard des diverses solutions possibles de desserte de l’aéroport CDG… mais au nom du besoin de changer globalement de politique en matière de mobilités… Ce qui est aller d’un contrôle de l’intérêt public majeur; ou de l’utilité publique en expropriation… à celui de la pertinence des choix politiques en amont des projets eux-mêmes. Ce qui est hardi. Précisons que cette position de cette même chambre de ce même TA a conduit à une censure — fort inhabituelle — en sursis à exécution par la CAA (puis à une censure par le CE de cette position du TA) :
  • Liaisons ferroviaires et aéroports : la CAA de Paris censure la position « décroissante » du TA de Montreuil (et Charles de Gaulle Express peut continuer de tracer sa voie) 
  • JO de 2024 et urbanisme : 1/ fixation des règles de renvois de balle entre juridictions 2/ carton rouge pour la décroissance 
• j’imagine que l’administration a sans doute toute une batterie d’éléments d’intérêts publics à faire valoir qui ne se résument pas à juste la baisse du nombre de lits (ce que reconnaît d’ailleurs le TA)

 

A ce même sujet, j’avais publié un article d’une stagiaire officiant au sein de notre cabinet, Mme Anna Nocquet-Wass, plus détaillé et, surtout, bien moins critique :

• article de Mme Anna Nocquet-Wass 

 

 

II. Une position plus classique de la part de la CAA, et ce dans un délai d’une brièveté qui déjà, en soi, en dit long

 

Au stade du contrôle des motifs, le juge s’arroge donc le droit de censurer la pertinence du choix administratif opéré. Il va donc réformer sur le fond pour des raisons de désaccord sur le sens de la décision prise, en opportunité. En aménagement, lato sensu, ce contrôle est celui du bilan coûts-avantages depuis l’arrêt canonique Conseil d’État, Assemblée, 28 mai 1971, Ville Nouvelle-Est, n°78825… et ce contrôle va donc très loin.

C’est ce qui fondait l’espoir des requérants.

Mais encore une fois, ce contrôle très poussé se fait avec la formulation classique suivante :

« une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si elle répond à une finalité d’intérêt général, si l’expropriant n’est pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine, et enfin si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. ».

 

 

Voir sur Ariane, n° de req. par n° de req. :

• http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CAA/decision/2023-10-24/23PA03542
• http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CAA/decision/2023-10-24/23PA03541
• http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CAA/decision/2023-10-24/23PA03540
• http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CAA/decision/2023-10-24/23PA03538

 

 

III. Mais cette position n’est pas partagée par tous. Alors écoutons la voix de l’avocat des parties requérantes, Me François Benech, que j’ai interviewé à ce sujet

 

Complétons le propos avec une interview du confrère qui dans cette affaire était le requérant, à savoir Me François Benech et à qui je voulais donner la parole pour trois raisons :

• parce que je ne partageais pas son point de vue et que donc il était intéressant de confronter nos idées
• parce qu’en tant qu’avocat dans cette affaire (ce qui n’est pas mon cas) il connaît par définition un très grand nombre d’éléments que je n’ai pas à disposition moi-même
• parce que ses interventions sont toujours de qualité

 

 

1/ Vous êtes l’avocat des requérants dans l’affaire du Grand Hôpital Nord de Paris présenté comme le plus grand projet de l’AP-HP depuis 20 ans (à plus de 1,3 milliard), pourriez-vous nous résumer les enjeux de ce dossier ?

« L’enjeu du dossier, en tout cas pour les requérants, est assez simple. Il n’a jamais été de faire tomber le projet de nouvel hôpital qui a de très bonnes raisons d’être. Il est de réintroduire de la raison dans le dimensionnement de ce futur établissement appelé à remplacer deux hôpitaux existants (Bichat et Beaujon). 

« D’après nous, le projet de Grand Hôpital Nord de Paris souffre d’une « chasse aux lits hospitaliers ». Dit dans un langage plus administratif, il recourt d’une manière excessive au « virage ambulatoire », dans une proportion qui pourrait accroître la crise que subit aujourd’hui le service public hospitalier (sur ce territoire notamment). L’enjeu, pour les requérants, est d’enrayer cette diminution des capacités hospitalières qui fait – et je souligne que ce n’est pas la seule cause – que certains patients ne sont plus accueillis correctement à l’hôpital, que d’autres sont promenés d’un établissement à l’autre, que des parturientes accouchent dans des couloirs ou loin de chez elles (voir par ex. les situations récentes des centres hospitaliers de Carhaix ou de Perpignan).

« Je le dis avec d’autant plus d’inquiétude que ce qui pouvait être perçu comme une intuition militante, est à présent documenté. Une étude publiée le 6 novembre 2023 montre par exemple que les patients plus âgés qui passent la nuit aux urgences en attendant leur admission à l’hôpital, ont un risque plus élevé de mortalité et de morbidité à l’hôpital.

« En somme, l’enjeu est de montrer que le « virage ambulatoire » a des limites, surtout lorsqu’il s’agit de répondre aux besoins d’un territoire qui souffre de précarité sanitaire comme c’est le cas du nord de Paris et de la Seine-Saint-Denis. »

 

NB : source de l’étude évoquée deux paragraphes plus haut, voir : Roussel M, Teissandier D, Yordanov Y, et al. Overnight Stay in the Emergency Department and Mortality in Older Patients. JAMA Intern Med. Published online November 06, 2023. doi:10.1001/jamainternmed.2023.5961

2/ Comme cela s’est-il traduit juridiquement dans les contentieux ?

« Obtenir l’amélioration d’un projet hospitalier, déclaré d’utilité publique, n’est pas évident avec l’outil classique du recours en excès de pouvoir. Certes la palette des juges s’est étoffée avec certaines mesures de régularisation ou d’injonction mais nous savions que ce contentieux ne serait pas facile, d’autant que notre problématique campe à la frontière entre la légalité et l’opportunité.

« Nous avons fait le choix d’attaquer la déclaration d’utilité publique du projet en soulevant trois moyens de légalité centraux.

« Le premier porte sur l’erreur de fait. Avec un clin d’œil aux évangiles, Chapus disait « au commencement, il y a les faits », et bien dans ce dossier, plusieurs faits indispensables pour démontrer le bon dimensionnement du projet hospitalier, nous ont semblé éminemment contestables. Ne serait-ce que décompter le nombre de lits MCO et le nombre de places existants dans les deux hôpitaux appelés à fermer, n’a pas été possible de manière claire et définitive. Même après l’arrêt rendu par la CAA de Paris le 24 octobre 2023, je continue de penser qu’il y a une donnée factuelle déterminante sur laquelle la lumière n’a pas été faite. Nul n’a réussi à m’expliquer pourquoi les données de l’AP-HP différaient des recensements faits par les services du ministère de la Santé (DREES). Et j’ai du mal à comprendre que nos juges n’aient pas accepté d’entrer dans ce débat qui, selon moi, aurait mérité une expertise avant dire droit.

« Le deuxième moyen est un vice de procédure que nous estimions grave, tenant à l’absence de contre-expertise dans le dossier d’enquête publique. Sur ce point les juges de première instance et d’appel nous ont suivi, en retenant ce vice sans le danthonyser contrairement à ce que souhaitait l’administration. Il faut dire que cette contre-expertise, émise par une instance indépendante de l’AP-HP, était le seul document à émettre de franches critiques sur le dimensionnement du projet hospitalier, en relevant à de nombreuses reprises un virage ambulatoire difficile à tenir au regard des besoins. Or cette contre-expertise a été, ni plus ni moins, escamotée par l’AP-HP, ce qui n’était pas tolérable.

« Le troisième moyen, retenu en première instance mais écarté en appel, est tiré du défaut d’utilité publique du projet en raison de l’insuffisance de l’offre de soins au regard des besoins actuels et futurs du territoire.  C’était sans doute le plus délicat à juger.»

3/ Certes, et de loin ! Mais comment, de votre côté, analysez-vous l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris le 24 octobre dernier qui, sur l’utilité publique en tout cas, se sépare des analyses du Tribunal ?

« Oui, la Cour a pris le contrepied des premiers juges sur cette question de l’utilité publique du projet. Elle a jugé que le projet était d’utilité publique, en relevant cependant « que s’il s’avérait nécessaire de compléter les capacités hospitalières ainsi offertes, au regard de l’évolution des besoins de la population, l’intérêt du projet en serait certes diminué, mais pas au point de lui faire perdre son caractère d’utilité publique ». Pour moi, elle a ainsi refusé d’apprécier la mauvaise trajectoire du projet comme un inconvénient de nature à lui faire perdre son utilité publique.

« Si je pouvais, j’inviterais nos juges de première instance et d’appel à déjeuner pour les entendre détailler ensemble leurs analyses respectives. J’aimerais tant que nous raisonnions mieux sur ces sujets de « trajectoire » prise par une décision administrative en matière de santé, comme on commence à le faire en matière de climat.

« Pour autant, je comprends très bien l’une et l’autre des décisions. Il y avait un pas à franchir sur la façon d’apprécier le bilan coûts/avantages du projet hospitalier dans la ligne de la jurisprudence Ville Nouvelle Est. Les uns ont osé, les autres non, chacun pour des raisons que je peux entendre. Nous verrons s’il faut pousser ces réflexions jusque devant le Conseil d’Etat.»

4/ Quelles sont les suites à attendre à présent ?

« La conséquence importante de l’arrêt rendu le 24 octobre 2023 est l’exigence d’une régularisation de la DUP. Nous craignions qu’en retenant le vice de procédure, la Cour n’invite l’administration qu’à une régularisation a minima par la simple mise en ligne de la contre-expertise manquante. Il est heureux qu’elle ait exigé une véritable régularisation par l’organisation d’une nouvelle enquête publique.

« Pour autant, des questions persistent. Il serait par exemple inconcevable pour nous que cette régularisation ne s’accompagne pas d’une actualisation et d’une clarification des éléments essentiels du dossier d’enquête publique. Il serait également inconcevable que des explications et des garanties complémentaires sur l’offre de soins ne soient pas données. L’AP-HP est très attendue sur ces points d’amélioration. Elle va donc devoir répondre aux nombreuses questions de fond soulevées par le document manquant, sous le contrôle d’une commission d’enquête qui remettra un rapport et un avis.

« Dans la ligne de la jurisprudence Commune de Grabels, tout cela se fera sous le contrôle de la Cour administrative d’appel. Nous aurons donc l’occasion de lui signaler toute insuffisance dont pourrait de nouveau souffrir la bonne information du public. »