A la base, en recours pour excès de pouvoir, s’impose une obligation stricte de produire l’acte attaqué, non sans, déjà, quelques accommodements (I).
Depuis 1991, le recours est ouvert contre une décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet à la suite d’un recours hiérarchique… avec une formulation qui déjà annonçait celle de 2023 (II).
Depuis 2018, un recours contentieux contre un recours administratif (gracieux ou hiérarchique) sera considéré comme portant également contre l’acte initial ayant donné lieu audit recours administratif (III).
La jurisprudence était donc mûre pour une petite révolution, née d’une décision du Conseil d’Etat en date du 1er décembre 2023 (en matière d’urbanisme en l’espèce) : la production de la décision attaquée ne s’impose plus en recours pour excès de pouvoir si à défaut le requérant produit « la décision explicite de rejet [de son éventuel] recours administratif ou, en cas de rejet implicite, de la pièce justifiant de la date du dépôt de ce recours administratif » (IV).
… ce que nous pourrons aussi voir via une courte vidéo (V).
I. A la base, une obligation stricte de produire l’acte attaqué, non sans, déjà, quelques accommodements
En recours pour excès de pouvoir, le requérant doit produire l’acte attaqué ou la demande adressée à l’Administration pour provoquer une décision en cas de décision implicite de rejet. Ceci résulte des dispositions de l’article R. 412-1 du Code de justice administrative (CJA), ainsi rédigé :
« La requête doit, à peine d’irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l’acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l’article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation.
« Cet acte ou cette pièce doit, à peine d’irrecevabilité, être accompagné d’une copie.»
A défaut, le juge admet, de manière usuellement peu souple, que le requérant fasse état de ses infructueuses diligences pour obtenir cette pièce (CE, Ass., 4 janvier 1957, Messin, rec. p. 10).
Le juge estime également que cet acte a été produit… si c’est l’administration qui transmet cet acte en défense, ce qui est à tout le moins une preuve soit de maladresse, soit de grande confiance : CE, 5 décembre 1986, n° 73855).
En pareil cas de démarche infructueuse, le juge administratif a l’obligation d’utiliser ses pouvoirs d’instruction pour imposer à l’administration de produire ledit acte.
Source : CE, 3 octobre 2018, Section française de l’observatoire international des prisons, n° 413989, rec. p. 357… Voir déjà antérieurement arrêt n° 354108 du 26 novembre 2012 ; voir ici). NB : en OQTF, l’administration doit produire l’acte.
Plus encore, une délibération peut être attaquée sans être produite (et sans que le juge n’aie à user de ses pouvoirs d’instruction) si, par exemple :
- le requérant de son côté produit les projets de délibération
- et la commune défenderesse produit, non pas l’acte attaqué elle-même, mais le « procès-verbal de la séance du conseil municipal attestant de l’adoption des deux délibérations »
… au point que l’acte n’est pas produit, mais qu’il est comme « cerné », identifié, par son acte préparatoire en amont et par le PV en aval. Ce qui est tout de même devenu d’une réelle souplesse pour les requérants.
Source :
II. Depuis 1991, le recours est ouvert contre une décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet à la suite d’un recours hiérarchique… avec une formulation qui déjà annonçait celle de 2023.
Depuis 1991, si en recours pour excès de pouvoir un demandeur produit un accusé de réception ou un récépissé postal de son recours hiérarchique, à la production de la décision attaquée ou, en cas de réclamation adressée à l’autorité compétente, de la pièce justifiant de la date du dépôt de cette réclamation, le juge accepte que soit substitué purement et simplement un accusé de réception ou un récépissé postal du recours (hiérarchique ou gracieux). Mais l’apport de cet arrêt portait surtout sur le fait que le recours était ouvert contre une décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet à la suite d’un recours hiérarchique.
Source : CE, 3 juillet 1991, M. Desault, n° 89462, rec. p. 268
III. Depuis 2018, un recours contentieux contre un recours administratif (gracieux ou hiérarchique) sera considéré comme portant également contre l’acte initial ayant donné lieu audit recours administratif.
De plus, depuis 2018, un recours contentieux contre un recours administratif (gracieux ou hiérarchique) sera considéré comme portant également contre l’acte initial ayant donné lieu audit recours administratif. Citons sur ce point cet extrait des tables du rec. :
Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.
Source : CE, 7 mars 2018, n° 404079 404080, rec. p. 65. Pour l’article de mon associé N. Polubocsko à ce sujet en urbanisme, voir ici.
IV. La jurisprudence était donc mûre pour une petite révolution, née d’une décision du Conseil d’Etat en date du 1er décembre 2023 (en urbanisme en l’espèce) : la production de la décision attaquée ne s’impose plus en recours pour excès de pouvoir si à défaut le requérant produit « la décision explicite de rejet [de son éventuel] recours administratif ou, en cas de rejet implicite, de la pièce justifiant de la date du dépôt de ce recours administratif, »
Si l’on combine les éléments présentés ci-avant en I., II. et III… on voit que le Conseil d’Etat était prêt à faire le grand saut qu’il a accompli vendredi 1er décembre 2023 sous nos applaudissements. Quoique (car pour nous, en défense d’administrations, ce n’est pas totalement une bonne nouvelle… Mais passons).
En effet, la Haute Assemblée :
- rappelle qu’il :
- « résulte de l’article R. 412-1 du code de justice administrative (CJA) qu’une requête est irrecevable et doit être rejetée comme telle lorsque son auteur n’a pas, en dépit d’une invitation à régulariser ou, le cas échéant, lorsqu’il n’est pas statué par ordonnance, de la communication d’un mémoire lui opposant à ce titre une fin de non-recevoir, produit soit la décision attaquée, dont tient lieu la pièce justifiant de la date de dépôt de la demande faite à l’administration lorsqu’il s’agit d’une décision implicite de rejet d’une demande, soit, en cas d’impossibilité, tout document justifiant des diligences qu’il a accomplies pour en obtenir la communication. »
- confirmer que, lorsque le requérant :
- « a formé un recours gracieux ou hiérarchique et exerce un recours contentieux consécutivement à son rejet, il appartient au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux ou hiérarchique, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet de ce recours administratif, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.»
- pose donc que :
- « La production, par le requérant qui a formé un recours gracieux ou hiérarchique et exerce un recours contentieux consécutivement à son rejet, de la décision explicite de rejet de ce recours administratif ou, en cas de rejet implicite, de la pièce justifiant de la date du dépôt de ce recours administratif, suffit à assurer le respect de l’article R. 412-1 du CJA tant à l’égard des conclusions dirigées contre le seul recours gracieux ou hiérarchique que, le cas échéant, à l’égard de celles également dirigées contre la décision administrative initiale ou interprétées en ce sens par le juge administratif saisi des seules premières. »
En l’espèce, en 2020, un maire a accordé un permis de construire et, en 2021, il rejetteun recours gracieux à ce propos.
Par une ordonnance, un président de chambre d’un TA a rejeté des recours pour excès de pouvoir dans cette affaire puis la CAA a rejeté l’appel contre cette décision de première instance.
Les deux requêtes avaient été jugées manifestement irrecevables au motif que le requérant n’avait, dans le délai de régularisation de quinze jours qui lui avait été imparti, ni adressé au tribunal les permis de construire attaqués, ni justifié de l’impossibilité de le faire.
Or, dans ce délai de 15 jours qui lui avait été laissé, le requérant, certes n’avait pas produit le permis de construire ni justifié de l’impossibilité de le faire… mais il avait produit un courrier de sa part, adressé au maire, par lequel son conseil sollicitait la communication des permis de construire litigieux.
Le Conseil d’Etat censure donc les décisions des juges du TA et de la CAA dans cette affaire, et renvoie devant le TA… Etant précisé que le Conseil d’Etat s’accorde en l’espèce le relatif luxe de faire cette petite révolution dans un dossier qui semblait de toute manière rattrapable au stade des rejets explicites de recours gracieux :
« 6. En jugeant que, par la production de ce courrier, M. D… n’avait pas justifié des diligences accomplies pour obtenir la communication des permis de construire attaqués et, ainsi, satisfait aux exigences de l’article R. 412-1 du code de justice administrative, la cour administrative d’appel de Nantes a commis une erreur de droit. Au demeurant, il ressort également des pièces de la procédure que M. D… avait produit, à l’appui de chacune de ses requêtes, le courrier par lequel le maire du Landreau rejetait le recours gracieux qu’il avait formé contre chacun des permis de construire litigieux.
« 7. M. D… est dès lors, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de ses pourvois, fondé à demander l’annulation des arrêts qu’il attaque.»
NB : attention à ne pas trop aisément étendre ceci à divers pleins contentieux sauf à anticiper sur une évolution du juge qui est désormais possible, mais reste incertaine.
Source :
V. VIDEO
Voici, enfin, à ce même sujet, une vidéo de 4 mn 25 à ce sujet :
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