Éric Landot Brèves et articles, Transitions, environnement et intercommunalité (dont finances), Urbanisme, construction et immobilier

Que se passe-t-il si une compétence est intercommunalisée… qu’un contentieux naît après cette intercommunalisation… mais que tout le monde semble ne pas avoir noté qu’il y a eu intercommunalisation ?

Intercommunaliser revient à transférer les biens, droits et obligations…

Mais pour les contentieux, le mode d’emploi diffère un peu : seuls les contentieux déposés après l’intercommunalisation d’une compétence échoient tout de même à l’intercommunalité.
Inversement, pour les contentieux engagés avant le transfert de compétence, il n’y a pas transfert. 

Il en résulte parfois des situations ubuesques. Parfois, un recours gracieux et un recours contentieux peuvent avoir lieu en oubliant totalement que la compétence a été intercommunalisée !

En pareil cas,  

  • la commune « demeurant l’auteur de la délibération attaquée […] a la qualité de partie à l’instance ouverte devant le tribunal administratif » pour un recours « formé que postérieurement à la date du transfert […] de la compétence »
  • la commune recevant après l’intercommunalisation un recours gracieux n’a pas l’obligation de transmettre celui-ci à l’intercommunalité qui a récupéré la compétence… ce qui fait que si l’intercommunalité elle-même n’a pas été destinataire d’un recours gracieux, le délai de recours contentieux n’en sortira pas prolongé (en raison de l’erreur de destinataire donc du recours gracieux). 

 

 

I. Cadre général en matière de transfert des contentieux (question qui ne peut par ailleurs être dissociée de celle des transferts des soldes des budgets, des créances et des contrats…)

Intercommunaliser revient à transférer les biens, droits et obligations (art. L. 5211-5 et L. 5211-17 du CGCT, ainsi que les articles L. 1321-1 et suivants de ce code)… et chaque juriste sait à quel point les notions de biens, droits et obligations correspondent à chaque fois à des concepts larges, englobants.

Il est arrivé d’ailleurs que le juge donne un plein effet à ces concepts (dévolution de la trésorerie en cas de retrait : CE, 21 novembre 2012, CASA, n° 346380).

MAIS le juge a :

Dans le cas des transferts de contentieux, donc :

  • pour les contentieux postérieurs au transfert de compétence : il n’y a pas débat (il y a transfert). 
    Car à la base, le transfert d’une compétence entraîne le transfert de la responsabilité correspondante pour les litiges intervenus après le transfert de la compétence. Il n’y a pas débat sur ce point depuis l’arrêt CE, 6 avril 1979, Société « La plage de la forêt », req. n° 98510, Rec. T. p. 661. Voir aussi CE, 14 mars 1986, Communauté urbaine de Lyon, req. n° 60034, Rec. p. 71.
    Il en va de ainsi alors même que le litige, lui, serait né de faits antérieurs à l’intercommunalisation (voir CAA Marseille, 9 juin 2011, n° 08MA03059,  ; CE, 28 novembre 2023, Communauté d’agglomération de la Provence Verte, n° 471274, aux tables ; voir ici notre article).. et même s’il n’y a pas eu de procès-verbal de transfert à quelques exceptions près : CAA Nancy, 11 mai 2006, Commune de Kirrwiller-Bosselhausen , req. n° 04NC00637  ; CAA Bordeaux, 6 décembre 2005, Communauté d’agglomération du Grand Angoulême, n° 02BX01222).
    Voir notre article : Intercommunalité : on a oublié les procès-verbaux de transfert. Est-ce grave ? 
  • Pour les contentieux engagés avant le transfert de compétence, il n’y a pas transfert :
    • Ce point avait déjà été tranché par par la CAA de Nancy, dans un arrêt qui avait en son temps eu les honneurs des tables du rec. (CAA Nancy, 6 mars 1990, Société coopérative d’HLM « La maison familiale lorraine », req. n° 89NC00027, Rec. T. p. 626) :
      « En cas d’inexécution par une commune de ses obligations contractuelles en matière d’assainissement, la responsabilité du district, auquel la commune a transféré ses attributions dans cette matière, est engagée à l’égard du cocontractant de cette dernière, dès lors que la requête introductive d’instance est postérieure au transfert d’attribution »
    • Cette décision a été confirmée depuis, par la même CAA, dans une affaire où l’application de cette solution aboutit à de nombreuses difficultés pratiques puisqu’une commune se trouve condamnée pour une compétence « eau » qu’elle n’a plus et pour laquelle, donc, elle devrait faire payer l’usager de l’eau, alors qu’elle n’a plus la compétence correspondante pour avoir un budget M49…
      Source : CAA Nancy, 11 mai 2006, req. n° 04NC00570 et 04NC00571.
    • Surtout, le juge administratif a persisté dans la même voie (alors qu’une créance est bien une obligation… en droit) par l’arrêt, très net, CE, 3 décembre 2014, Citelum, n° 383865, publié aux Tables du Rec. (voir aussi dans le même sens et pour la question d’un appel en garantie : CE, 4 décembre 2013, CUMPM, n° 349614).

Avec un bémol : maintien des litiges au niveau communal même en cas d’intercommunalisation s’il s’agit d’un contentieux sur les conséquences financières d’un contrat achevé avant l’intercommunalisation (CAA de Douai, 21 janvier 2021, Siden-Sian, req. n°19DA01988 ; CAA Bordeaux, 25 février 2021, 18BX04585 ; TA Bordeaux, 14 janvier 2015, n° 1104851 ; CAA Marseille, 15 juin 2020, n° 18MA04747…).

Hors intercommunalisation en cas de transfert de compétences entre collectivités ou entre l’Etat et les collectivités, il n’est pas certain qu’il soit aisé de synthétiser les jurisprudences suivantes même si j’ai enté de le faire dans divers articles :

Il sera intéressant de voir le sort donné à ce dossier si un pourvoi en cassation est déposé… car on le voit la jurisprudence n’est pas entièrement stabilisée sur ce point. 

 

Sans doute a-t-il plu au juge administratif de se simplifier la tâche…

II. Pour les contentieux déposés après l’intercommunalisation, la commune garde qualité de partie pour défendre ses anciens actes… mais elle n’est pas tenue de transférer un éventuel recours gracieux, postérieur à l’intercommunalisation, à l’EPCI compétent. Ce qui n’est pas sans conséquences ensuite sur les délai de recours…

 

Il en résulte parfois des situations ubuesques. Une affaire l’illustre.

Une commune adopte une modification de son PLU juste avant l’intercommunalisation de cette compétence.

Le recours gracieux du Préfet est envoyé (à tort…) en mairie et non à l’EPCI à fiscalité propre (FP)… alors qu’à la date dudit recours gracieux, c’est déjà l’intercommunalité qui était compétente. 

Qui est la partie défenderesse ? En application de ce qui a été susmentionné en I : la réponse est claire : c’était à l’EPCI à FP de défendre. Ou plutôt cela aurait du être…

Mais la modification de PLU est censurée  par le TA… la commune fait (seule) appel et, là, se pose la question : est-elle seulement partie au procès ? Peut-elle être appelante ? NON a répondu une première fois la CAA de Lyon.

Après, le recours du préfet était sans doute tardif faute pour lui d’avoir notifié son recours gracieux à l’EPCI à FP… mais ce point, qui aurait du être soulevé en première instance, ne pouvait plus être utilement brandi à hauteur d’appel… faute d’appelant (cette qualité étant déniée à la commune par la CAA et l’EPCI à fiscalité propre n’ayant pas formé appel).

Source :  CAA Lyon, 11 janvier 2018, n° 16LY01410.

Crédits : photo du palais des juridictions administratives (TA et CAA) de Lyon, L. Crance, 2022

Mais ce raisonnement a ensuite été lui-même censuré par le Conseil d’Etat. 

Car la Haute Assemblée a estimé que la commune ne perdait pas sa qualité de partie à l’instance en dépit du transfert de compétence intervenu pourtant avant la date du recours :

« La commune de Corenc avait, de ce fait, la qualité de partie à l’instance ouverte devant le tribunal administratif par le déféré du préfet de l’Isère, quand bien même le déféré n’a été formé que postérieurement à la date du transfert à la métropole de la compétence en matière de plan local d’urbanisme. Par suite, la cour administrative d’appel de Lyon a commis une erreur de droit en jugeant qu’à la date de l’introduction du déféré du préfet, soit le 2 juillet 2015, postérieure au transfert de compétence, la commune de Corenc n’avait pas la qualité de partie à l’instance et n’était ainsi pas recevable à relever appel du jugement du 25 février 2016 par lequel le tribunal administratif a annulé la délibération de son conseil municipal en date du 18 décembre 2014.»

Avec cet extrait aux tables du rec. (prouvant que ce n’est donc pas une décision isolée uniquement vouée à rattraper une bourde glissant vers le déni de Justice) :

« Le conseil municipal demeurant l’auteur de la délibération attaquée, la commune a la qualité de partie à l’instance ouverte devant le tribunal administratif par ce déféré, quand bien même le déféré n’a été formé que postérieurement à la date du transfert à la métropole de la compétence en matière de PLU.»

Source : CE, 12 juillet 2019, n° 418818

Oui mais la commune n’aurait-elle pas du transmettre le recours gracieux du préfet ? Et faute pour cette municipalité de l’avoir fait, le délai de recours n’a-t-il pas été conservé ? 

Réponse : NON… comme l’a tranché la CAA de Lyon dans cette même affaire après renvoi par le Conseil d’Etat :

« 5. Il résulte de ce qui précède que la commune de Corenc, qui ne disposait plus de la compétence en matière de plan local d’urbanisme depuis le 1er janvier 2015, n’était pas tenue de transmettre à Grenoble-Alpes Métropole, à qui cette compétence avait été transférée, le recours administratif présenté par le préfet le 5 mars 2015 contre la délibération du conseil municipal du 18 décembre 2015 approuvant la modification n° 1 de son plan local d’urbanisme. Ainsi, le recours administratif du préfet de l’Isère, adressé à une autorité incompétente, n’a pu conserver le délai du recours contentieux. Dès lors, son déféré, formé le 2 juillet 2015 contre cette délibération, soit plus de deux mois après sa réception en préfecture le 7 janvier 2015, était tardif et, par suite, irrecevable. »

Source : CAA de LYON, 12 mars 2020, 19LY02720

Explications complémentaires :
• en l’espèce, le préfet aurait attaqué la communauté de communes pour le PLU adopté par la commune… le préfet n’aurait pas loupé son contentieux. On aurait eu en effet un transfert de la charge de la défense de la commune à la communauté.
• mais là on a un préfet qui a attaqué la commune. Pas la communauté. Le préfet ayant oublié de prendre en compte l’intercommunalisation intervenue entre temps.
• Face à cette situation la CAA avait dans un premier temps, à tort, estimé que la commune n’était même pas partie à l’instance. Censurant ce point de vue, le Conseil d’Etat a admis que la commune puisse faire entendre sa voix, et donc être partie à l’instance, y compris pour former appel donc
• mais la partie qui aurait dû défendre était bien sûr la communauté de communes. Sauf que la communauté de communes n’a pas été destinataire d’un recours gracieux : c’est la commune qui l’a été. Donc quand le préfet a attaqué, le recours était tardif (faute pour les délais d’avoir été prolongés par le recours gracieux, puisque ce dernier a été envoyé à la commune et non à la communauté et que la commune n’avait, selon le juge, pas l’obligation de le transmettre à la communauté).

Conclusions :

  • les contentieux déposés après l’intercommunalisation d’une compétence échoient à l’intercommunalité
  • mais, la commune « demeurant l’auteur de la délibération attaquée […] a la qualité de partie à l’instance ouverte devant le tribunal administratif » pour un recours « formé que postérieurement à la date du transfert […] de la compétence »
  • la commune recevant après l’intercommunalisation un recours gracieux n’a pas l’obligation de transmettre celui-ci à l’intercommunalité qui a récupéré la compétence… ce qui fait que si l’intercommunalité elle-même n’a pas été destinataire d’un recours gracieux, le délai de recours contentieux n’en sortira pas prolongé (en raison de l’erreur de destinataire donc du recours gracieux).

 

Ce qui est tout de même assez amusant… du point de vue de la commune.

 

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