Un port de plaisance est-il intercommunalisé automatiquement au titre de la compétence zones d’activités économiques (ZAE) ?

Réponse NON.

… et pourtant on lit souvent l’inverse au motif d’une lecture à notre sens erronée d’une décision du Conseil d’Etat de mars 2017. Gronf.

Alors que les services de l’état en 2017 (corrigeant une première interprétation malencontreuse de 2016…), le Conseil d’Etat en 2018, puis le TA de Nice, le TA de Montpellier et la CAA de Toulouse sont intervenus pour conforter encore un peu plus la distinction entre la compétence ports de plaisance, d’une part, et la compétence ZAE, d’autre part. 

• Rappel des dispositions applicables
• I. Tout commence avec la circulaire, très discutable, de 2016
• II. La circulaire de 2016 a donné lieu à une décision du CE en référé, en mars 2017, à qui nombre de commentateurs font dire l’inverse de ce qui était posé par le Conseil d’Etat
• III. Les interprétations ultérieures des services de l’Etat et, surtout, la position du CE en 2018
• IV. La position du TA de Nice en 2020
• V. La position du TA de Montpellier en 2024
• VI. La position de la CAA de Toulouse en 2025

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Rappel des dispositions applicables

 

Aux termes de l’article L. 5214-16 du CGCT, les communautés de communes ont notamment une compétence en matière de zones d’activités économiques (ZAE) et, notamment, de :

 

Le 3e alinéa de cet article n’est pas un modèle de clarté, même si le juge commence à en tracer les contours (voir par exemple TA Martinique, 21 juin 2012, n° 1100043). Mais nous verrons (ci-après point « VI. ») que cela renforce le non transfert aux intercommunalités des ports de plaisance (sauf pure activité économique, ce qui se discute en cas de port de plaisance ou sauf, bien sûr, compétence facultative, en sus donc).

Voir aussi ici dans la revue Droit de la voirie, un article intitulé « L’espace portuaire : un concept à définir » par M. Robert Rézenthel.

I. Tout commence avec la circulaire, très discutable, de 2016

 

Une circulaire avait pu glisser vers cette interprétation discutable d’une intégration des ports de plaisance dans la compétence . Circulaire du 8 décembre 2016 que nous avions, à l’époque, étrillée :

• Qu’est-ce qu’une zone d’activité économique portuaire à transférer à la communauté ? Une circulaire peine à tracer un cap… 
• voici ladite circulaire :
  • cir_41625-za-portuaire

Le Ministre croyait résoudre la question en posant trois critères cumulatifs :

• un critère géographique. Un port doit donc être portuaire. Merci Monsieur le Ministre de lever ainsi le voile sur ce critère novateur.

 

• un critère économique fort largement défini (alors que le principe de spécialité et d’exclusivité conduisent en théorie à une interprétation restrictive des compétences intercommunalisées)… notion qui est au coeur du problème mais qui ne le résout pas. Cela exclut les ports qui sont « mixtes » avec de l’habitat et des activités économiques non portuaires, ce qui n’est pas rare. Mais les mentions finales sur les ports de plaisance notamment s’avéraient, dans la prose ministérielle, par delà leur flou, fort discutables :

• un critère organique d’aménagement par la personne publique. Ce qui, sauf crique déserte, incluait quasiment tous les ports.
  Merci Monsieur le Ministre.

 

 

 

II. La circulaire de 2016 a donné lieu à une décision du CE en référé, en mars 2017, à qui nombre de commentateurs font dire l’inverse de ce qui était posé par le Conseil d’Etat

 

Mais dans le litige en référé relatif à cette même circulaire / instruction, le Conseil d’Etat avait rejeté le recours contre cette circulaire… au motif des explications données par devant lui par le Ministère et qui revenaient expressément à exclure les interprétations les plus discutables de ce texte  :

« il résulte de l’instruction, en l’absence de tout élément en sens contraire, que le législateur n’a, à aucun moment, entendu exclure par principe les ports de plaisance du champ de la notion de zone d’activité portuaire au sens des dispositions de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales. A cet égard, la circonstance qu’un port de plaisance a une vocation touristique et de loisirs ne fait pas par nature obstacle à ce qu’il comporte aussi une zone d’activité économique relevant de droit de la compétence des communautés d’agglomération en application du 1° du I de l’article L. 5216-5. D’autre part, il résulte des termes mêmes de l’instruction attaquée qu’elle prescrit de procéder à un examen au cas par cas de la situation de chaque port en les confrontant aux trois critères qu’elle définit. En particulier, il ressort des explications données par le ministre dans ses écritures en défense et lors de l’audience que l’instruction ne considère pas qu’un port de plaisance constitue par lui-même une activité économique dans la mesure où elle n’assimile pas à une activité économique la location d’emplacements dans un port de plaisance et les opérations d’approvisionnement qui s’y attachent. L’instruction prévoit au contraire que, pour qu’un port de plaisance constitue une zone d’activité portuaire, il doit proposer, en plus des services portuaires, une offre économique. De plus, le ministre explique en défense que, en précisant que cette offre économique doit être spécifiquement portuaire, l’instruction vise des activités tournées vers la navigation telles que la vente de matériels de bateaux, la location de bateaux ou la présence de bassin de carénage mais exclut de prendre en compte la présence par exemple de restaurants. Par suite et contrairement à ce que les requérantes soutiennent, l’instruction du 8 décembre 2016 n’a ni pour objet ni pour effet de faire entrer tous les ports de plaisance dans la compétence des communautés d’agglomération. »

 

Sur le terrain, il est usuel que l’on nous souligne que cette instruction a été « validée » par le Conseil d’Etat…

Fichtre… il faut la lire cette décision (Conseil d’État, Juge des référés, 03/03/2017, 407649, Inédit au recueil Lebon) :

• « la circonstance qu’un port de plaisance a une vocation touristique et de loisirs ne fait pas par nature obstacle à ce qu’il comporte aussi »
   [i.e. en plus, à côté – NDLR]
  « une zone d’activité économique relevant de droit de la compétence des communautés d’agglomération »
• « il ressort des explications données par le ministre dans ses écritures en défense et lors de l’audience que l’instruction ne considère pas qu’un port de plaisance constitue par lui-même une activité économique dans la mesure où elle n’assimile pas à une activité économique la location d’emplacements dans un port de plaisance et les opérations d’approvisionnement qui s’y attachent. L’instruction prévoit au contraire que, pour qu’un port de plaisance constitue une zone d’activité portuaire, il doit proposer, en plus des services portuaires, une offre économique. »
• « le ministre explique en défense que, en précisant que cette offre économique doit être spécifiquement portuaire, l’instruction vise des activités tournées vers la navigation telles que la vente de matériels de bateaux, la location de bateaux ou la présence de bassin de carénage mais exclut de prendre en compte la présence par exemple de restaurants. » (i.e. un port de plaisance avec des facilités portuaire pour les plaisanciers et une marina classique avec bars et restaurants n’est pas en soi une ZAE)
• « l’instruction du 8 décembre 2016 n’a ni pour objet ni pour effet de faire entrer tous les ports de plaisance dans la compétence des communautés d’agglomération. »

 

Bref le Conseil d’Etat avait classiquement sauvé de la censure une circulaire qui était mal rédigée… en lui donnant le sens qu’elle pouvait avoir si on l’interprète de manière restrictive.

Donc non un port de plaisance n’est pas en soi intercommunalité par le seul effet de la loi NOTRe au titre des ZAE intercommunale.

 

 

III. Les interprétations ultérieures des services de l’Etat et, surtout, la position du CE en 2018

 

Cela dit, il y a eu un lendemain à cette décision.

Premièrement, par une réponse ministérielle (publiée dans le JO Sénat du 16 mars 2017 (page 1088) à la question écrite n°22689 publiée dans le JO Sénat du 14 juillet 2016 (page 3162)) postérieure à l’arrêt du juge des référés du CE, le Ministère a plutôt persisté et signé dans des interprétations que le CE lui invitait à ne pas tenir :

« Les articles 64 et 66 de la loi n°  2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) ont donné compétence de plein droit aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération pour aménager, entretenir et gérer les zones d’activités portuaires, à compter du 1er janvier 2017. Ni la loi, ni le règlement n’apporte de définition aux zones d’activités portuaires. Trois critères semblent toutefois permettre d’en délimiter le contour. Un critère géographique d’abord : une zone d’activité portuaire doit faire l’objet d’une cohérence d’ensemble et d’une continuité territoriale et inclure le port lui-même ainsi que toutes ses dépendances (plan d’eau, terre-pleins associés…). Un critère économique ensuite : une zone d’activité est destinée à accueillir des activités économiques pour développer de façon coordonnée une offre économique. Tous les types de port sont concernés, y compris donc les ports de plaisance, qui relèvent bien d’une activité économique (location d’emplacements portuaires, entretien des bateaux…). Un critère organique, enfin : une zone d’activité est aménagée par la puissance publique, quelle que soit la nature des activités (publiques ou privées) qui s’y rattachent. Elle se caractérise par l’intervention d’une collectivité pour organiser et coordonner les activités portuaires (réalisation d’infrastructures, délégation à des opérateurs privés, autorisations d’urbanisme…). Par conséquent, le transfert des zones d’activités portuaires aux établissements publics de coopération intercommunale emporte avec lui celui des ports communaux, y compris les ports de plaisance, dès lors que ces derniers sont inclus dans la zone d’activité. À l’inverse, un port qui ne fait pas partie intégrante d’une zone d’activités (cas de ports destinés à accueillir simplement des navires sans services associés) n’est pas soumis à l’obligation de transfert et peut demeurer de compétence communale. »

 

Il n’en demeure pas moins que même avec cette réponse ministérielle, il n’était plus possible de soutenir comme l’avait l’Etat dans un tout premier temps (avec cette circulaire, ou par des circulaires de certaines préfectures en 2015-2016… sur le rivage méditerranéen notamment…) que tout porte de plaisance devenait une ZAE intercommunale…

Ensuite, dans le cadre de l’instance au fond, le CE (3^ème et 8^ème chambres réunies, 25 mai 2018, n°407640) a annulé cette circulaire pour incompétence (le pouvoir réglementaire étant intervenu dans le domaine législatif) :

« 4. Aucune disposition réglementaire ne définit de critères permettant d’identifier les zones d’activités portuaires, au sens des articles L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions ne sont, par elles-mêmes, en tant qu’elles concernent le transfert de plein droit de ces zones, pas directement applicables. En fixant, en termes exclusifs et impératifs de tels critères sans y avoir été légalement habilité, le ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales a pris, par l’instruction attaquée, une mesure réglementaire d’application de la loi. Les collectivités territoriales requérantes sont, dès lors, recevables et fondées à soutenir que cette circulaire est entachée d’incompétence. »

Cette annulation au fond ne change rien sur les critères si ce n’est :

• qu’il est clair que les critères à utiliser, ou à tenter d’esquisser, doivent être plus encore, par tâtonnements, éloignés de ce qui était dans la circulaire excessive ainsi annulée.
• que faute de mieux, il est plus simple de s’en tenir au texte, rassurant, de cette ordonnance qui est le seul texte que nous avons à ce sujet.

 

 

IV. La position du TA de Nice en 2020

 

Le Tribunal administratif de Nice vient de rejeter la requête déposée par Le groupement composé des sociétés Ice.Pissarello, Yacht Club International de Marina Baie des Anges (SYCIM) et Foncière MRI France qui avait déposé une offre à la suite de l’appel public à la concurrence publié par la commune de Villeneuve Loubet pour l’exploitation, par la voie d’une délégation de service public, du port de Marina Baie des Anges.

Cette décision est intéressante en droit des contrats, certes.

Mais elle est aussi intéressante en ce que les requérants avaient estimé que la compétence en question avait été intercomunalisée au profit de la communauté d’agglomération dont cette commune est membre.

Or, voici la réponse du juge sur ce point distinguant nettement la compétence des ports de plaisance de la compétence ZAE:

Source : TA Nice, 25 juin 2020, n°2000025

 

V. La position du TA de Montpellier en 2024

 

On retrouve la même logique consistant à refuser que tout port de plaisance soit automatiquement une ZAE, au profit d’une analyse au cas par cas, avec une décision du TA de Montpellier en 2024 :

« 3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales :  » I. – La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : () / 2° Actions de développement économique dans les conditions prévues à l’article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire () « .
« 4. A supposer que ces dispositions soient suffisamment précises, et, par suite, directement applicables pour le transfert de compétences des « zones d’activité portuaire » aux communautés de communes, il résulte de l’instruction, et comme le fait valoir en défense le préfet des Pyrénées-Orientales, non contesté sur ce point, que les limites administratives du port de plaisance d’Argelès-sur-Mer ne comprennent pas le groupement des quatre entreprises nautiques. Par ailleurs, la circonstance que le port comporte une zone technique dans laquelle s’y retrouvent un parking, des toilettes, des poubelles, des moyens de levage et de carénage et une cale de mise à l’eau, qui sont des équipements nécessaires à un port de plaisance, n’est pas à elle seule de nature à qualifier le port d’Argelès-sur-Mer de « zones d’activité portuaire » qui impliquerait que la communauté de communes des Albères, de la Côte Vermeille et de l’Illiberis devienne compétente pour sa gestion. Par suite, la commune était bien compétente pour demander une autorisation environnementale portant sur le confortement des digues du port, qui ne relève pas d’une zone d’activité portuaire.»

Source : 

TA Montpellier, 17 décembre 2024, n° 2204585

VI. La position de la CAA de Toulouse en 2025

 

Ce n’était pas la première fois que le TA de Montpellier (voir ci -avant « V. ») avait à se prononcer à ce sujet. Il l’avait déjà fait en 2022… au titre d’un jugement qui vient d’être confirmé par la CAA de Toulouse en ces termes qui prennent aussi en compte les disposions, précitées, du code des transports :

«5. Si les communautés d’agglomération exercent depuis le 1er janvier 2017, en lieu et place de leurs communes membres, la compétence pour créer, aménager, entretenir et gérer toute zone d’activité portuaire qui constitue une zone d’activité économique au sens de ces dispositions, les communes restent compétentes, en application des dispositions précitées de l’article L. 5314-4 du code des transports, pour créer, aménager et exploiter les ports maritimes dont l’activité principale est la plaisance.
« 6. Il ressort des pièces du dossier et il n’est d’ailleurs pas contesté que le projet de création et d’extension du port  » détente nature  » de la commune de Sainte-Marie-la-Mer relève des ports de plaisance et ne comprend pas d’aménagement destinés à accueillir des entreprises proposant une activité économique spécifiquement portuaire. Dans ces conditions, la commune de Sainte-Marie-la-Mer, au regard de cette qualification du port et faute pour la communauté d’agglomération Perpignan Méditerranée Métropole d’avoir manifesté sa volonté d’exercer cette compétence au lieu et place de la commune, ainsi que prévu par l’article L. 5314-4 précité du code des transports, restait compétente pour assurer la maîtrise d’ouvrage du projet. Par suite, l’association appelante, qui ne peut utilement invoquer à l’appui de ce moyen, les enjeux majeurs économiques que comporte le projet envisagé, n’est pas fondée à soutenir que la commune n’avait pas compétence pour assurer une telle maîtrise d’ouvrage.»

Source : CAA de Toulouse, 4 février 2025, 22TL21379

 

NB : un grand merci à Mme Clémentine PASKA, qui a eu l’amabilité de me signaler cette décision !