Nouvelle diffusion 

Que l’on parle du ZAN, de la loi immigration, ou plus largement lors de tout autre nouveau texte législatif un peu polémique, il arrive que des élus locaux affirment publiquement refuser d’appliquer la loi.

Alors, à chaque fois, est évoquée la menace du pénal.

Voyons ensemble la portée, mais aussi les limites, de ce risque pénal très particulier…. Et de quelques autres sanctions à redouter. Et ce au fil d’une courte vidéo et d’un plus court article encore. 

I. VIDEO

 

Voici tout d’abord une vidéo de 12 mn 32 à ce sujet :

https://youtu.be/ba0WkcCW9JE

 

II. ARTICLE (un peu moins détaillé que la vidéo)

 

1/ Un élu a-t-il le droit de refuser d’appliquer la loi ?

Dans le principe, c’est possible seulement au nom d’une norme juridique supérieure (exception d’inconstitutionnalité — QPC — ou d’inconventionnalité)… à la condition d’être vraiment sûr de soi en droit… et encore pas dans tous les cas.

Idem s’il s’agit de désobéir à un texte réglementaire (décret, arrêté) dont l’élu croit pouvoir soulever la non conformité aux normes qui lui sont supérieures (PGD, loi, normes du bloc constitutionnel, traités…), du moins celles de ces normes qui sont dotées d’un effet direct en droit français.

Et encore tout dépend-il des fonctions dévolues au maire. Par exemple, même si ce n’est pas un élu, un comptable public a pu avoir raison dans son exception d’inconstitutionnalité et pourtant avoir tort quand sa responsabilité était en cause car il n’était pas dans ses fonctions de se placer sur ce terrain là.

Sources : CRC La Réunion, jugement de comptable patent n° 2021-005, 6 décembre 2021, Commune du Port ; C. Const. décision n° 2021-943 QPC du 21 octobre 2021 Commune du Port.

Un tel raisonnement est transposable aux élus en matière d’état civil, par exemple.

De ce point de vue-là, on retrouve des choses qu’il ne faut pas confondre avec le régime, certes proche, de l’obligation pour les agents publics de désobéir à un ordre manifestement illégal.

2/ Le Préfet peut-il tout simplement réformer, changer, la décision de l’élu ?

Oui mais seulement :

• soit dans les domaines, plus nombreux qu’on ne le croit d’ailleurs (état civil, listes électorales, recensement…), où le maire (ou l’adjoint au maire) agit en tant que représentant de l’Etat. Alors, le préfet ou le procureur, selon les cas, peut se substituer à l’élu défaillant ou récalcitrant

• soit en matière de pouvoirs de police administrative, sous certaines réserves.

Dans les autres domaines, non l’Etat ne peut pas annuler la décision de l’élu…

MAIS il peut attaquer la décision de l’élu en Justice, si celle-ci n’est pas une simple déclaration d’intention sans portée réelle… et surtout il peut parfois mettre en place certaines mesures de tutelle… notamment en matière budgétaire et comptable.

3/ Listons, avant d’aborder le pénal, les sanctions administratives que l’élu peut, alors, craindre.. S’il refuse d’appliquer une loi que normalement force lui est, en droit, d’appliquer.

A/ l’annulation de sa décision avec parfois l’injonction, prononcée par le juge, avec ou sans astreinte, de prendre une mesure en sens contraire.

B/ parfois ne pas appliquer la loi, pourra engager la responsabilité financière de cet élu, devant la Cour des comptes, notamment si l’élu a fini par voir sa collectivité condamnée, de son fait, pour ne pas avoir exécuté une décision de Justice
Sources : Cour des comptes, 31 mai 2023, Commune d’Ajaccio, n°S-2023-0667. Voir antérieurement CDBF, 20 déc. 2001, n° 469 et CDBF, 11 févr. 1998, n°122-346. Infractions financières : 1° et 2° de l’article L. 131-14 du Code des juridictions financières (CJF). dans le même sens mais en descendant assez bas dans la hiérarchie, voir : Cour des comptes, 10 juillet 2023, Centre hospitalier Sainte-Marie, n° S-2023-085, aff. n°882.

C/ dans des cas qui ne sont pas si rare, il est possible de démettre d’office des élus qui refusent d’assurer une de ses fonctions municipales obligatoires (art. L. 2121-5 et R. 2121-5 du CGCT), sauf excuse valable comme une excuse médicale par exemple (voir pour une illustration : CAA Nancy, 26 novembre 2015, n° 15NC00783-15NC00784) et si la demande du maire était assez claire non sur les conséquences d’un refus, mais sur le caractère impératif de sa demande (CAA Lyon, 18 janvier 2022, n° 21LY03386 ; TA Bordeaux, 28 janvier 2016, n° 1505739).

Les grands classiques sont le refus de tenir un bureau de vote, de siéger en CAO.. Une jurisprudence nuancée s’est développé en ce domaine.

D/ dans des cas rares, un maire pourra être révoqué par décret en conseil des ministres
Sources : art. L. 2122-16 du Code général des collectivités territoriales…. CE, 2 mars 2010, n° 328843, publié au rec ; CE, 7 novembre 2012, n° 348771 ; pour le même raisonnement en cas de condamnation en première instance, alors que l’appel est suspensif, voir CE, 26 février 2014, n° 372015 ; sur le fait que cela s’applique même hors pénal voir par analogie CE, 29 décembre 2000, n° 197739, 202564, 202565 ; CE, 27 mai 2009, n° 310493, etc. ; voir aussi Décision n° 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC du 18 mars 2015. Voir aussi les décisions décisions nos 2016- 545 QPC et 2016-546 QPC du 24 juin 2016. Décision n° 2014-423 QPC du 24 octobre 2014 – M. Stéphane R. et autres ; Décision n° 2015-550 QPC du 1er juillet 2016 ; Décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989  (points 16 et suiv.); Décision n° 2014-423 QPC du 24 octobre 2014 ; CE, 15 novembre 2006, n°253904.  voir surtout Conseil d’État, 3 septembre 2019, n° 434072

E/ Parfois ne pas appliquer un régime juridique, c’est s’attirer des difficultés avec ses amis. Par exemple en matière de ZAN.

F/ Et il y a le pénal…

4/ Et en effet il y a surtout l’article 432-1 du Code pénal

Oui c’est le plus cité dès qu’il y a une fronde dans le monde des élus locaux, d’un côté ou de l’autre de l’échiquier politique.

5/ Que dit cet article ?

Article 432-1

Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique, agissant dans l’exercice de ses fonctions, de prendre des mesures destinées à faire échec à l’exécution de la loi est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende.

Article 432-2

L’infraction prévue à l’article 432-1 est punie de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende si elle a été suivie d’effet.

6/ Ce texte pénal est-il conforme à la Constitution ?

Oui selon la Cour de cassation

Cass. crim., 11 juill. 2012, n° 11-88.664 QPC ; Cass. crim., 4 sept. 2012, n° 12-80.081, Bull. crim., 2012, n° 179

7/ Les sanctions pénales en ce domaine sont-elles fréquentes ?

NON. Voici quelques jurisprudences.

• Cela ne s’applique pas en cas de simple inertie à la suite de décisions prises par les prédécesseurs des élus en cause

Cass. crim., R, 19 févr. 2003, Antoine S., partie civile (pourvoi c/ Ch. inst. Bastia, 27 mars 2002), n° 02-84.058

• Ont été condamnés des élus violant les dispositions du Code de procédure pénale en donnant l’ordre à des policiers municipaux de ne pas rendre compte à un OPJ compétent (même pour une infraction commise sur la commune voisine) ou donnant instruction de ne pas constater certaines infractions.

Sources : Cass. crim., 5 févr. 2013, n° 12-80.081 ; Cass. crim., 21 mars 2018, n° 17-81.011.

• Il y a une affaire qui, après cassation, semble encore en cours, sur des questions de refus d’inscription scolaire d’enfants rom.

• Ne constitue pas cette infraction un ministre donne des instructions, dont l’illégalité n’est nullement établie, à des fonctionnaires placés sous son autorité, sur la conformité ou non en urbanisme d’un permis de construire déposé par la Fédération de Russie en vue de l’édification à Paris d’une église orthodoxe .

Source : Cour de justice de la République, 26 septembre 2013, n° 13/CR0016

• Non constitution de cette infraction si les instructions, certes illégales, du maire (de Levallois sur l’armement des policiers municipaux) concernent un acte réglementaire (violation d’un décret) et non une loi

Source : Cour de cassation, Chambre criminelle, 6 novembre 2007, 05-83.702 07-81.845

8/ Au total ?

La sanction pénale sera rare et elle ne portera que sur des violations manifestes d’obligations fixées par une loi. Mais si ces conditions se trouvent réunies, force est de constater que l’infraction s’applique.