La commune de Congrier avait décidé de souscrire au capital de la société CS Biogaz SAS. Elle avait donné une compétence plus ou moins correspondante à son intercommunalité, mais elle pensait pouvoir s’abriter derrière un texte propre aux énergies renouvelables (II), pouvant fonder, pensait-elle, une dérogation à l’application classique des sacro-saints principes d’exclusivité et de spécialité (I).

Or, tel n’est pas le cas, vient de trancher le Conseil d’Etat qui reconnaît certes que cette compétence propre aux énergies renouvelables est bien autonome, mais sans pour autant échapper aux règles usuelles du droit de l’intercommunalité (III), ce qui n’allait pas de soi.

Schématiquement, le juge :

• reconnait ici une compétence autonome… soit deux compétences à bien distinguer : l’exploitation d’EnR pour soi ; la prise de participation au capital d’une société ;
• avec application du droit commun de l’intercommunalité en termes de dévolution de compétences ;
• mais cela conduit (et sur ce point les rédactions à venir de statuts ou de conventions devront être pesées ou soupesées avec délicatesse) à ce qu’une des compétences soit définie par son outil. C’est propre à ce domaine, particulier à la rédaction spécifique d’une de ces compétences, mais il ne faudrait pas que cela entraîne des confusions dans d’autres jurisprudences entre compétence et outil lié à ces compétences…. 

 

 

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I. En intercommunalité, par défaut, s’appliquent les principes de spécialité et d’exclusivité

Il est à rappeler :

• que le principe (dit « d’exclusivité ») fait qu’en matière de compétences, « donné c’est donné ». Bref, une compétence transférée l’est.Sources : CE, Ass., 16 octobre 1970, Cne de Saint-Vallier, Rec. p. 583. Sur l’application dans le temps de cette règle : CE, 12 juin 2002, Communes de Fauillet, Montpouillan et Sainte- Marthe c/ Communauté de communes Val de Garonne, req. n° 246618 ; CE, 2 mars 2005, Commune de Vedène, n° 278123 ; TA Montpellier, Ord., 13 novembre 2002, Commune de Navacelles c/ Communauté de communes du mont Bouquet, req. n° 02.5386.
• que cette compétence ainsi donnée s’interprète à priori restrictivement. Bref, « donné, c’est donné, mais pas plus que ce qui est donné », même si sur ce point le juge peut faire preuve de souplesse en termes de lieux d’implantation ou de compléments normaux et nécessaires à ce qui est donné, etc. Voir sur ce point  ici un article et une vidéo. 
• que des aménagements ont été pratiqués en ce domaine, s’agissant des pouvoirs de police (cf. l’article L. 5211-9-2 du CGCT) ou de SPL (voir ici).

 

 

II. En matière d’énergies renouvelables, ne sommes-nous pas dans une situation à part ? (réponse OUI … et surtout NON)

 

L’article L. 2224-32 du CGCT permet aux communes et aux EPCI de participer très largement à toutes les énergies naturelles renouvelables (EnR) et à quelques autres énergies parfois considérées comme moins naturelles. Citons cet article dans sa version applicable à ce jour même si la version applicable au litige présentement commenté divergeait un brin de ce qui suit :

« Sous réserve de l’autorisation prévue à l’article 7 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée, les communes, sur leur territoire, et les établissements publics de coopération, sur le territoire des communes qui en sont membres, peuvent, outre les possibilités ouvertes par les douzième et treizième alinéas de l’article 8 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée, aménager, exploiter, faire aménager et faire exploiter dans les conditions prévues par le présent code toute nouvelle installation hydroélectrique, toute nouvelle installation utilisant les autres énergies renouvelables définies notamment à l’article L. 211-2 du code de l’énergie, toute nouvelle installation de valorisation énergétique des déchets ménagers ou assimilés mentionnés aux articles L. 2224-13 et L. 2224-14 du présent code, ou toute nouvelle installation de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone définis à l’article L. 811-1 du code de l’énergie, de cogénération ou de récupération d’énergie provenant d’installations visant l’alimentation d’un réseau de chaleur dans les conditions fixées par le dixième alinéa (6°) de l’article 8 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée lorsque ces nouvelles installations se traduisent par une économie d’énergie et une réduction des pollutions atmosphériques.
« Les dispositions de l’alinéa précédent s’appliquent sans préjudice du maintien des activités de production existantes à la date de publication de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée, en application notamment de l’article L. 511-11 du code de l’énergie.
« Pour les installations mentionnées au présent article entrant dans le champ d’application de l’article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée, les communes et les établissements publics de coopération dont elles sont membres bénéficient, à leur demande, de l’obligation d’achat de l’électricité produite dans les conditions prévues à cet article.»

S’y ajoute la compétence de l’article L. 2253-1 du même code, permettant une prise de participation au capital, à des sociétés commerciales dont l’objet social est la production d’énergies renouvelables par des installations situées sur leur territoire ou sur celui d’une commune limitrophe.

D’où une question : ne sommes nous pas là, pour l’un et/ou l’autre de ces articles, de ces régimes dans un cadre autonome ? Une législation « open bar » qui (urgence climatique oblige) permettrait à chacun de se lancer, par dérogation aux principes (qui ne sont pas supra-législatifs) d’exclusivité et de spécialité ?

Le Conseil d’Etat a répondu par la négative à cette question comme nous allons le voir. Avec quelques nuances. 

 

III. Deux compétences qui ont leur vie à part, chacune se faisant appliquer le droit usuel de l’intercommunalité… Non sans quelques risques de confusions

 

A cette question, le Conseil d’Etat a répondu. Mais revenons à l’affaire. 

Le préfet de la Mayenne a déféré au tribunal administratif de Nantes la délibération du 6 mai 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Congrier a décidé de souscrire au capital de la société CS Biogaz SAS. 

En effet, cette commune se retrouvait dans le syndicat mixte  » Territoires d’énergie de Mayenne « . D’où selon l’Etat, une incompétence de cette commune à participer à cette société. La compétence relevant de ce syndicat mixte.

Le Conseil d’Etat dans cette affaire a très schématiquement, donné raison à l’Etat mais il faut entrer dans les détails pour mesurer que cet arrêt est loin d’être une simple application du droit de l’intercommunalité tel que, en ce domaine, forgé depuis ‘(au moins) l’arrêt Saint-Vallier de 1970, précité. 

Schématiquement, le juge :

• reconnait ici une compétence autonome… soit deux compétences à bien distinguer : l’exploitation d’EnR pour soi ; la prise de participation au capital d’une société ;
• avec application du droit commun de l’intercommunalité en termes de dévolution de compétences ;
• mais cela conduit (et sur ce point les rédactions à venir de statuts ou de conventions devront être pesées ou soupesées avec délicatesse) à ce qu’une des compétences soit définie par son outil. C’est propre à ce domaine, particulier à la rédaction spécifique d’une de ces compétences, mais il ne faudrait pas que cela entraîne des confusions dans d’autres jurisprudences entre compétence et outil lié à ces compétences…. 

 

 

III. A. une compétence autonome certes (soit deux compétences à bien distinguer : l’exploitation d’EnR pour soi ; la prise de participation au capital d’une société)

 

Tout d’abord le Conseil d’Etat reconnaît en ce domaine une compétence autonome. Soit en tout deux compétences distinctes (ce qui sera très important pour les rédactions de textes à venir, notamment de statuts). Citons le Conseil d’Etat :

« 4. Les dispositions citées au point précédent confient aux communes deux compétences distinctes, l’une régie par l’article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales, consistant en l’aménagement ou l’exploitation par la commune elle-même ou pour son compte de certaines installations de production d’énergie sur son territoire, l’autre régie par l’article L. 2253-1 du même code, consistant en un soutien économique, sous la forme d’une prise de participation au capital, à des sociétés commerciales dont l’objet social est la production d’énergies renouvelables par des installations situées sur leur territoire ou sur celui d’une commune limitrophe. »

 

Soit deux compétences à bien distinguer :

• l’aménagement ou l’exploitation par la commune elle-même ou pour son compte de certaines installations de production d’énergie sur son territoire (art. L. 2224-32 du CGCT)
• l’autre régie par l’article L. 2253-1 du même code, consistant en un soutien économique, sous la forme d’une prise de participation au capital, à des sociétés commerciales dont l’objet social est la production d’énergies renouvelables par des installations situées sur leur territoire ou sur celui d’une commune limitrophe. »

   

  

 

III. B. Une application du droit commun de l’intercommunalité en termes de dévolution de compétences (mais sans corrélation entre ces deux compétences donc)

 

Surtout le Conseil d’Etat précise bien que ces compétences sont vraiment autonomes entre elles :

« Par suite, si le transfert par une commune de l’une ou de l’autre de ces compétences à un établissement public de coopération intercommunale implique qu’elle ne peut plus exercer elle-même cette compétence, il lui est loisible de ne transférer que l’une de ces compétences sans transférer l’autre. »

Et chacune de ces compétences de pouvoir vivre sa vie, d’être ou non intercommunalisée, indépendamment ou non de l’autre compétence.

Et la CAA avait bien sur ce point (et sur ce point seulement) raison de disjoindre ces deux compétences, précise la Haute Assemblée :

« 5. Il résulte de ce qui précède qu’en jugeant que la circonstance que la compétence visée à l’article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales aurait été transférée au syndicat mixte  » Territoires d’énergie de Mayenne  » était sans incidence sur l’exercice, par la commune de Congrier membre de ce syndicat, de la compétence distincte définie par les dispositions de l’article L. 2253-1 du même code, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit. »

 

 

III. C. Cette définition de la compétence par son outil, originale et propre à la définition dans le CGCT d’une de ces deux compétences, ne doit pas être étendue à d’autres domaines

 

Sauf que le syndicat mixte avait bien compétence pour prendre de telles participations :

« 6. Toutefois, en retenant que la compétence régie par les dispositions de cet article L. 2253-1 n’avait pas été transférée au syndicat mixte, alors qu’aux termes de l’article 4 des statuts de ce syndicat, dans leur version résultant de l’arrêté préfectoral du 7 juillet 2020 en vigueur à la date de la délibération en litige, ce syndicat était autorisé à prendre des participations dans des sociétés commerciales dans les conditions prévues par le même article L. 2253-1, ce qui impliquait nécessairement que ses communes membres n’étaient alors plus compétentes pour prendre de telles participations, la cour a méconnu la portée de ces statuts. »

D’où une censure en ces termes :

« 9. En premier lieu, pour demander l’annulation de la délibération décidant la prise de participation de la commune de Congrier au capital de la société CS Biogaz, le préfet de la Mayenne soutient qu’elle est intervenue dans une matière pour laquelle la compétence de la commune avait été transférée au syndicat mixte  » Territoires d’énergie de Mayenne « . Par suite et contrairement à ce que soutient la commune, la circonstance que, postérieurement à cette délibération, ce syndicat mixte ait cédé à une société d’économie mixte les parts qu’il détenait dans le capital de la société CS Biogaz, et donc qu’il ait été mis fin à la situation où le syndicat et la commune étaient simultanément actionnaires de cette société, est sans incidence sur l’issue du litige.
« 10. En second lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que la commune de Congrier, ayant transféré au syndicat mixte  » Territoires d’énergie de Mayenne  » la compétence définie à l’article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales, n’était plus compétente, à la date de la délibération en litige, pour prendre une participation au capital d’une société commerciale sur le fondement de ces dispositions. Le préfet de la Mayenne est, par suite, fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 6 mai 2021 du conseil municipal de Congrier, en tant qu’elle a décidé de souscrire au capital de la société CS Biogaz, ainsi que de la décision du 15 juillet 2021 du maire de la commune refusant le retrait de cette délibération dans la même mesure. »

Mais cela conduit (et sur ce point les rédactions à venir de statuts ou de conventions devront être pesées ou soupesées avec délicatesse) à ce qu’une des compétences soit définie par son outil. A l’inverse du raisonnement traditionnel.

C’est propre à ce domaine, particulier à la rédaction spécifique d’une de ces compétences, mais il ne faudrait pas que cela entraîne des confusions dans d’autres jurisprudences entre compétence et outil lié à ces compétences….

 

Source :

Conseil d’État, 26 mai 2026, n° 495221, aux tables du recueil Lebon