Une circulaire ne fait pas le règlement

Combien de fois faudra-t-il répéter à nos chers ministres que, non, par circulaire, ils ne peuvent pas, légalement, « ajouter au droit ». Sauf s’ils appellent circulaire un acte qui aurait du être appelé autrement mais qu’ils auraient pu adopter de la même manière.

Une circulaire est une instruction hiérarchique pour des subordonnés, certes.

Schématisons à très grands traits : de très longue date le juge censure les circulaires réglementaires (on dit aujourd’hui « impératives » [sic]), qui « ajoutent au droit », sauf si par circulaire on indique juste comment on va utiliser son pouvoir discrétionnaire (auquel cas on a une directive, en fait) ou si par circulaire on a adopté des actes réglementaires mais que ceux-ci pouvaient être adoptés selon la forme et les procédures qui furent employées.

Citons le célèbre arrêt de Section Duvignères (18 déc. 2002, n° 233618) :

l’interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d’instructions l’autorité administrative donne des lois et règlements qu’elle a pour mission de mettre en ouvre n’est pas susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu’en soit le bien-fondé, faire grief ; qu’en revanche, les dispositions impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ; que le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d’incompétence ou si, alors même qu’elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu’elles sont illégales pour d’autres motifs ; qu’il en va de même s’il est soutenu à bon droit que l’interprétation qu’elles prescrivent d’adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ; 

 

En l’espèce, trois circulaires de la Chancellerie avaient été prises à propos des greffiers. La CGT a engagé un recours.

Ce recours était-il recevable ? OUI tranche le Conseil d’Etat. Parce que la Ministre avait édité une circulaire « impérative » (i.e. réglementaire).

Mais sur le fond, la Ministre pouvait bien adopter les actes en question par arrêté mais sans contrainte procédurale : les actes adoptés sous le nom de circulaire sont donc légaux.

 

Voici cet arrêt 

NB : celui-ci sera publié aux tables du rec. mais surtout, selon nous, pour son volet relatif à l’organisation du service et au droit de la fonction publique de l’Etat. 

Conseil d’État 

N° 389730    
ECLI:FR:CECHR:2016:389730.20160620
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
6ème – 1ère chambres réunies
M. Didier Ribes, rapporteur
Mme Suzanne von Coester, rapporteur public

lecture du lundi 20 juin 2016

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


 

Texte intégral

1° Sous le n° 389730, par une requête enregistrée le 23 avril 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires demande au Conseil d’État :

1°) à titre principal, d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire n° SJ-A5-54-RHG1 du 23 février 2015 relative aux mutations et à l’avancement des greffiers en chef des services judiciaires et, à titre subsidiaire, d’ordonner au garde des sceaux, ministre de la justice de publier l’ensemble des postes vacants ;

2°) de mettre à la charge de l’État une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 393609, par une requête enregistrée le 18 septembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires demande au Conseil d’État :

1°) à titre principal, d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire n° SJ-15-217-RHG1 du 22 juillet 2015 relative aux mutations, réintégrations, détachements et à l’avancement au premier grade des greffiers en chef des services judiciaires et, à titre subsidiaire, d’ordonner au garde des sceaux, ministre de la justice de publier l’ensemble des postes vacants ;

2°) de mettre à la charge de l’État une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

3° Sous le n° 393839, par une requête enregistrée le 30 septembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires demande au Conseil d’État :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire n° SJ-15-228-RHG1 du 30 juillet 2015 relative aux mutations des greffiers, chefs de greffe, dans le cadre de la commission administrative paritaire fermée du 6 novembre 2015 ;

2°) de mettre à la charge de l’État une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :
– la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes,

– les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public ;

1. Considérant que, par les trois requêtes visées ci-dessus, le syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires demande l’annulation pour excès de pouvoir de la circulaire n° SJ-A5-54-RHG1 du 23 février 2015 relative aux mutations et à l’avancement des greffiers en chef des services judiciaires, de la circulaire n° SJ-15-217-RHG1 du 22 juillet 2015 relative aux mutations, réintégrations, détachements et avancement au premier grade des greffiers en chef des services judiciaires et de la circulaire n° SJ-15-228-RHG1 du 30 juillet 2015 relative aux mutations des greffiers, chefs de greffe, dans le cadre de la commission administrative paritaire fermée du 6 novembre 2015 ; que ces requêtes présentent à juger les mêmes questions ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

Sur les fins de non recevoir opposées par le garde des sceaux, ministre de la justice :

2. Considérant que les circulaires attaquées, qui fixent une liste de postes vacants de greffiers en chef et précisent les conditions à remplir pour se porter candidat à ces postes, sont des actes susceptibles de recours ; qu’ainsi, contrairement à ce que soutient le ministre de la justice, les requêtes sont recevables ;

Sur la légalité des circulaires attaquées :

3. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article 61 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État :  » Les autorités compétentes sont tenues de faire connaître au personnel, dès qu’elles ont lieu, les vacances de tous emplois, sans préjudice des obligations spéciales imposées en matière de publicité par la législation sur les emplois réservés.  » ;

4. Considérant que si une nomination sur un emploi vacant doit, à peine d’irrégularité, être précédée d’une publicité de la vacance de cet emploi et s’il incombe à l’autorité compétente de faire connaître la vacance d’un emploi dès qu’elle a décidé de procéder à une nomination sur cet emploi, ni les dispositions citées ci-dessus de l’article 61 de la loi du 11 janvier 1984 ni aucune autre disposition n’imposent un délai pour procéder à une nomination sur un emploi vacant ni, par suite, pour faire connaître la vacance de cet emploi ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le garde des sceaux, ministre de la justice aurait illégalement omis de faire connaître la vacance de certains postes de greffier en chef et que les circulaires attaquées seraient, pour ce motif, illégales ne peut qu’être écarté ;

5. Considérant, en second lieu, que le syndicat n’invoque la méconnaissance d’aucun texte relatif aux conditions d’accès aux emplois de chef de greffe dans les différentes juridictions judiciaires ; que le moyen tiré de ce que les circulaires attaquées seraient entachées d’erreur manifeste d’appréciation au motif qu’elles ouvriraient l’accès à certains emplois de chef de greffe à des greffiers et non à des greffiers en chef ne peut qu’être écarté ;

6. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires n’est pas fondé à demander l’annulation des circulaires qu’il attaque ; qu’il suit de là que ses conclusions aux fins d’injonction et ses conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées ;

D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes du syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires sont rejetées.

Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires et au garde des sceaux, ministre de la justice.