Un volumineux rapport de la Cour des comptes sur les finances locales, assorti de 17 recommandations

La Cour des comptes vient de rendre un très attendu rapport (fait en lien avec les CRC et CTC) sur la gestion des finances locales. Le voici, juste pour les courageux qui attaqueront avec enthousiasme ses 510 pages  :

20171011-rapport-FPL

 

Avec une partie très acide sur l’outre-mer. Voir :

La Cour des comptes, très acide sur la gestion locale des collectivités ultramarines

 

Pour ceux qui n’ont pas le courage de tout lire, voici un résumé de la Cour elle-même en 32 pages, ce qui est tout de même un brin plus digeste :

20171011-synthese-finances-publiques-locales

 

Voici les recommandations de la Cour des comptes :

 

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Et voici la conclusion de la Cour :

 

En 2016, grâce à une baisse de 1,1 % de leurs dépenses, les

collectivités territoriales ont dégagé une capacité de financement et non

plus un besoin de financement. Elles ont ainsi contribué, pour la deuxième

année consécutive, avec les administrations de sécurité sociale, à la

réduction du déficit public de l’ensemble des administrations publiques.

Cet infléchissement des dépenses publiques locales, constaté depuis

trois ans, doit être apprécié au regard du long cycle de croissance qui l’a

précédé. Entre 1983 et 2013, les dépenses des administrations publiques

locales ont progressé de 5 % en moyenne annuelle, passant de 8,6 à près de

12 points de PIB. La moitié seulement de cette augmentation est imputable

aux transferts de compétences liés à la décentralisation. Pour le reste, la

quasi-totalité de l’accroissement constaté a porté sur les dépenses de

fonctionnement, tout particulièrement les dépenses de rémunération des

agents territoriaux, du fait d’une forte croissance des effectifs.

Encore récent, le mouvement de maîtrise des finances publiques

locales doit être poursuivi et amplifié. Il est possible d’y parvenir par une

triple action sur l’organisation institutionnelle des collectivités locales, leur

gestion et leurs relations avec l’État.

La réforme de l’organisation territoriale : une première étape

L’architecture des administrations publiques locales recèle

d’importants gisements d’efficience. Le mouvement progressif et

ininterrompu de décentralisation, depuis les lois fondatrices de mars 1982

et juillet 1983 en passant par la loi d’août 2004 dite Acte II de la

décentralisation, a renforcé considérablement les responsabilités de chaque

niveau de collectivités sans se préoccuper de la gouvernance de l’ensemble.

Il en est résulté une superposition des niveaux d’administration et un

enchevêtrement de leurs compétences respectives, facteurs de surcoûts et

de perte d’efficacité dans la conduite des politiques publiques. De multiples

rapports parlementaires ou administratifs au cours des vingt dernières

années ainsi que des enquêtes conjointes de la Cour des comptes et des

chambres régionales des comptes ont montré à quel point la simplification

si souvent évoquée de ce « millefeuille territorial » était une nécessité.

 

De ce point de vue, la réforme territoriale engagée notamment par

les lois MAPTAM de janvier 2014 et NOTRé d’août 2015 constitue une

avancée notable. Elle parachève le développement déjà bien engagé de

l’intercommunalité en réduisant fortement le nombre de groupements

intercommunaux, ouvrant la voie à un approfondissement des

mutualisations. Elle donne un nouveau statut aux métropoles, chargées

d’être les locomotives du développement du territoire. Elle crée des régions

de taille européenne dont la gestion pourra dégager à terme des économies

d’échelle. Elle étend leur compétence dans le domaine des transports et en

fait les collectivités responsables du développement économique.

Pour autant, cette réforme doit être considérée comme une première

étape. Elle ne supprime aucun niveau d’administration publique, hormis

sur le territoire de la métropole de Lyon, et en ajoute même un sur celui

des métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence. Elle n’apporte

pas la clarification nécessaire de la répartition des responsabilités entre

catégories de collectivités locales. Peu de limites nouvelles sont opposées

aux pouvoirs d’intervention de chacune d’entre elles, malgré la suppression

de la clause générale de compétence des départements et des régions, sauf

en matière de développement économique au prix d’un cadre juridique très

complexe qui laisse des attributions non négligeables au département.

La Cour aura ces prochaines années l’occasion d’analyser l’impact

de la réforme territoriale, dans ses différentes composantes, sur les finances

publiques locales. Un recul minimum est nécessaire pour apprécier dans

quelle mesure se matérialiseront les risques de surcoûts pérennes, liés à

l’harmonisation des modes de gestion des ressources humaines et des

dispositifs d’intervention publique dans les régions fusionnées ou les

nouveaux groupements intercommunaux. Alors que de nombreux chantiers

administratifs, liés à la mise en oeuvre de la réforme, sont à l’oeuvre, la Cour

appelle les collectivités à une vigilance particulière sur ces risques en

dépenses.

Des efforts de gestion à inscrire dans la durée

Le principal levier de maîtrise des finances publiques locales est

dans les mains des assemblées délibérantes et des exécutifs locaux. Sous

l’effet de la baisse de 20 % de la dotation globale de fonctionnement

(DGF), soit plus de 8 Md€, entre 2013 et 2016, les collectivités locales ont

à l’évidence adapté leurs modes de gestion et d’organisation. Déjà

perceptibles au terme de l’exercice 2015, les résultats de leurs efforts de

gestion sont bien visibles dans leurs comptes de 2016. L’analyse de ces

derniers, à laquelle s’est livrée la Cour comme chaque année, montre que

des mesures d’économie ont permis aux collectivités de ralentir (bloc 

communal), stabiliser (départements) ou réduire (régions) leurs charges de

fonctionnement. La faible hausse de la masse salariale laisse entrevoir,

même si les données statistiques sur la fonction publique territoriale ne sont

pas encore disponibles, une baisse des effectifs. Tous les postes de

dépenses sont concernés. Dans les départements et les collectivités du bloc

communal, par exemple, les achats de biens et de services ont reculé depuis

trois ans et le versement de subventions de fonctionnement s’est réduit

depuis deux ans.

Au total, malgré la nouvelle baisse sensible des concours financiers

de l’État, les trois catégories de collectivités locales, considérées chacune

globalement, sont parvenues à améliorer leur équilibre financier (épargne

brute) dans une proportion plus ou moins forte, dépendant de l’évolution

de leurs recettes fiscales. Pour autant, cette amélioration ne les a pas

conduites à augmenter leurs investissements. Dans les trois catégories, la

situation financière des collectivités reste encore fragile comme l’atteste,

en moyenne, le bas niveau de l’autofinancement du bloc communal et des

départements.

Il est difficile de prévoir si les collectivités locales auront maintenu

en 2017 leurs efforts de gestion. D’une part, en dépit d’une nouvelle baisse

de la DGF, elles sont globalement soumises à une contrainte financière

moins forte qu’en 2016 grâce au dynamisme de la fiscalité directe et

indirecte. D’autre part, elles doivent intégrer en programmation et en

exécution budgétaires l’impact à la hausse sur leurs dépenses de

fonctionnement de mesures prises au plan national, notamment en matière

de rémunération des agents publics (revalorisation du point d’indice de la

fonction publique, application du protocole « Parcours professionnels,

carrières et rémunérations »). De surcroît, les coûts de transition liés à la

mise en oeuvre de la réforme territoriale feront sentir leurs effets sur

l’évolution des dépenses des collectivités et ne vont pas en faciliter la

maîtrise. Enfin, ces dernières devraient s’attacher à conforter leur

autofinancement pour assurer, au moins au sein du bloc communal, la

reprise prévisible des investissements.

La Cour rappelle que les efforts de gestion nécessaires concernent

aussi la qualité et la fiabilité des comptes publics locaux, qui souffrent

encore de nombreuses anomalies relevées par les chambres régionales des

comptes, alors qu’elles doivent garantir une analyse objective de la

situation financière de chaque collectivité.

Une grande diversité de situations à prendre en compte

Les administrations publiques locales constituent un ensemble

particulièrement hétérogène, y compris au sein de chaque catégorie de

collectivités. Comme le montrent les exemples cités dans le présent

rapport, l’évolution positive des finances locales en 2016 ne doit pas

masquer la grande diversité des situations. Du fait des inégalités de

ressources et de charges, toutes les collectivités ne disposent pas des

mêmes marges de manoeuvre financières pour s’adapter à une contrainte

budgétaire accrue. Certaines connaissent de grandes difficultés et d’autres

une relative aisance. Les efforts de gestion globalement perceptibles ont

été entrepris de façon inégale au sein de chaque catégorie de collectivités.

D’importantes marges de progrès subsistent.

De grandes différences de situation peuvent être constatées, par

exemple, en fonction des territoires ou des catégories de collectivités

locales. Le présent rapport en apporte une double illustration par l’analyse,

d’une part, de la situation financière des collectivités des départements

d’outre-mer et, d’autre part, de l’impact des dépenses sociales sur

l’équilibre financier des départements.

La situation financière des collectivités locales d’outre-mer

Dans l’ensemble, les collectivités des départements de La Réunion,

la Guyane, la Guadeloupe et la Martinique bénéficient d’un niveau élevé

de ressources grâce à la perception d’impôts indirects locaux, propres à

l’outre-mer, l’octroi de mer et la taxe spéciale sur la consommation de

carburants. Leurs recettes atteignent des montants moyens par habitant

nettement plus élevés qu’en métropole ce qui favorise un niveau très

supérieur de dépenses de fonctionnement. En particulier, de nombreuses

collectivités ont des effectifs manifestement surdimensionnés. En

conséquence, les deux tiers des collectivités de ces quatre départements

connaissent une situation financière fragile, dégradée ou critique, qui se

traduit par des difficultés d’exploitation de leurs services publics et par la

faiblesse de leur capacité d’autofinancement. Le niveau des

investissements est néanmoins élevé grâce au flux soutenu des subventions

de l’État et de l’Union européenne, ce qui n’empêche pas un recours

important à l’emprunt.

Le redressement de cette situation financière très préoccupante

passe d’abord par un effort de gestion de la part des collectivités des

différents échelons. Les services de l’État, préfectures et directions des

finances publiques, ainsi que l’Agence française du développement (AFD)

sont très présents. Cependant, le soutien qu’ils leur apportent ne

s’accompagne pas suffisamment de mesures de rationalisation. Les

 

subventions d’investissement comme les soutiens financiers exceptionnels

ne sont assortis d’aucune contrepartie réelle en terme de maîtrise accrue

des dépenses de fonctionnement et de redressement de la capacité

d’autofinancement des collectivités.

Les orientations esquissées par la Cour consistent à la fois à

réorienter du fonctionnement vers l’investissement une partie des recettes

spécifiques précitées, à introduire davantage de conditionnalité dans

l’attribution des subventions et à soutenir les collectivités en moyens

d’expertise et d’ingénierie en vue de renforcer leur professionnalisme en

matière de gestion administrative et budgétaire, et de pilotage de projets

d’investissement.

L’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des

départements

Les dépenses sociales (versement du RSA, aide sociale aux

personnes âgées et aux personnes handicapées, aide sociale à l’enfance)

représentent plus de la moitié des dépenses de fonctionnement des

départements. Leur forte augmentation (25 % de 2010 à 2016) est

principalement responsable de la dégradation d’ensemble de la situation

financière de ces collectivités. Le taux de couverture des dépenses sociales

par les financements spécifiques de l’État (57 % en 2015) s’est dégradé au

cours des dernières années. La part des dépenses non couvertes a augmenté

bien plus que les autres recettes de fonctionnement des départements, ce

qui a provoqué une dégradation de leur équilibre financier. Toutefois,

l’impact de la hausse des dépenses sociales est très différent selon les

départements.

Les départements disposent de leviers, qu’ils pourraient employer

davantage, pour mieux maîtriser l’évolution de leurs dépenses sociales.

D’une part, ils possèdent un pouvoir de décision, certes variable selon les

prestations, dans l’exercice proprement dit de leurs compétences sociales.

Ainsi, les contrôles des chambres régionales des comptes montrent que

certains départements ont commencé à prendre davantage en compte la

dimension budgétaire dans la définition des plans d’aide aux personnes

prises en charge et le choix du mode d’hébergement ainsi que dans la

régulation de l’offre d’hébergement et de services par les établissements

sociaux et médico-sociaux (ESMS), et dans l’exercice de leur autorité

tarifaire à l’égard de ces établissements.

D’autre part, les départements disposent aussi de marges de

manoeuvre dans la gestion de leurs services chargés de la mise en oeuvre

des politiques sociales. Là également, les contrôles des chambres

régionales mettent en lumière des exemples de bonnes pratiques en matière

 

de maîtrise des effectifs et d’organisation des services sociaux, des

systèmes d’information, de recouvrement des participations des

bénéficiaires et de développement des contrôles (obligations des

bénéficiaires du RSA, gestion des ESMS, effectivité des prestations de

services, indus, fraude).

Il est regrettable que les pratiques innovantes des départements dans

l’exercice de leurs compétences sociales ne soient pas recensées, évaluées

et diffusées plus systématiquement.

Les données disponibles (Insee, CNAF, DREES, CNSA) montrent

que, même si elles ont ralenti en 2016, les dépenses sociales des

départements devraient continuer de croître plus rapidement que leurs

produits de fonctionnement. La soutenabilité de ces dépenses peut

néanmoins être assurée à court et moyen termes à une double condition.

D’une part, les départements doivent étendre les efforts de gestion

déjà engagés pour mieux maîtriser leurs dépenses de fonctionnement,

notamment leur masse salariale. D’autre part, il convient de mieux répartir

les ressources fiscales entre eux en renforçant la péréquation dite

« horizontale » de façon à corriger l’effet du cumul des inégalités de

richesse et de charges.

Au-delà cependant, la question du financement des dépenses sociales

des départements reste posée. Actuellement, pour combler le différentiel

entre la croissance de leurs dépenses sociales et celles de leurs recettes de

fonctionnement, les départements réduisent chaque année un peu plus les

moyens prévus pour l’exercice de leurs autres compétences. Une telle

pratique n’est pas durable, ce qui pourrait conduire, notamment, à remettre

sur la table la réforme consistant à recentraliser le financement du RSA.

Au total, tant l’analyse financière par catégorie de collectivités que

celle portée sur les départements d’outre-mer ou sur l’impact des dépenses

sociales des départements montrent que des marges d’action existent,

encore insuffisamment exploitées, qui peuvent permettre aux gestionnaires

locaux de parvenir à une meilleure maîtrise des dépenses des collectivités.

Des relations entre l’État et les collectivités locales à adapter

Indispensable dans les prochaines années, possible au regard des

marges d’action existantes, le prolongement des efforts de gestion des

collectivités relève de la responsabilité des élus locaux. Ce constat appelle

également une évolution des relations entre l’État et les collectivités locales.

Au niveau national, la gouvernance des finances publiques locales

s’exerce essentiellement par le biais des concours financiers de l’État sous

enveloppe normée, d’un montant total de 47 Md€ en 2017. Leur baisse

entamée en 2014 et prolongée de 2015 à 2017 par la loi de programmation

des finances publiques aura constitué un levier efficace pour infléchir

l’évolution des dépenses des collectivités, précédemment solidement

orientée à la hausse. La Cour recommande d’ailleurs de la prolonger en

2018 et les années suivantes, mais selon des modalités renouvelées.

Le dispositif actuel d’une contribution des collectivités prélevées

principalement sur la part forfaitaire de leur DGF a atteint sa limite. Il est

devenu inévitable d’élargir l’assiette de la contribution. Le nouveau

dispositif devrait avoir pour objectif une meilleure maîtrise de la dépense

en réduisant la part des dotations forfaitaires et en renforçant celle des

dotations de péréquation. Il devrait aussi abandonner une approche

uniforme en tenant désormais compte de la diversité des situations locales

en termes de ressources et de charges.

Cependant, cette approche financière n’est pas suffisante. Les

relations entre l’État et les collectivités territoriales devraient s’adapter au

partage des responsabilités en matière de maîtrise des finances publiques

locales. Comme la Cour l’a déjà souligné dans ses rapports précédents, ces

relations se caractérisent par un manque persistant de concertation de l’État

avec les collectivités locales sur leur trajectoire financière. Ce déficit de

dialogue est patent chaque année au moment de la détermination de

l’objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) en loi de

programmation ou en loi de finances initiale, ou lors de l’élaboration au

printemps du programme de stabilité adressé à la Commission européenne,

qui engage le Gouvernement y compris sur la trajectoire financière des

APUL.

Il est essentiel que, dans le respect du principe constitutionnel de

libre administration des collectivités territoriales, les prévisions relatives à

leur trajectoire financière soient élaborées dans le cadre d’un exercice

partagé. Une telle évolution est un préalable pour que ces prévisions

gagnent en fiabilité et en crédibilité. Elle s’impose d’autant plus si, comme

le recommande la Cour, la gouvernance des finances publiques se renforce

par l’adoption d’un objectif de dépense publique en valeur et le vote d’une

loi de financement des collectivités locales.

Les prévisions relatives à la trajectoire financière des collectivités

locales devraient mieux prendre en compte l’impact budgétaire des

décisions de l’État. Malgré certains progrès, améliorer la qualité de

l’évaluation du coût des normes reste une priorité. La Cour a déjà relevé

les conditions insatisfaisantes de cette évaluation. Elle insiste dans le

présent rapport sur les pistes permettant d’en améliorer la fiabilité, comme

le lancement d’évaluations ex post ou la consolidation du coût global des

réformes portées par un ensemble de textes législatifs et réglementaires.

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.

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