Éric Landot Brèves et articles, Ressources et institutions (dont fonction publique, élections, responsabilités, droit administratif général...)

Possible future loi sur la prise en charge de la protection fonctionnelle en RFGP : un point au 17 avril 2026

Crédits : coll. pers. Maurice 2023

A ce jour, il n’y a pas de protection fonctionnelle (PF) en responsabilité financière des gestionnaires publics (RFGP) : tout au plus les administrations concernées peuvent-elles octroyer une aide interne qui ne peut aller jusqu’à la prise en charge de frais d’avocats (I). D’où le besoin, toujours présent mais encore plus vif ces temps-ci, de s’assurer (II). 

De mars à avril 2026, nous avons cheminé vers un avant-projet de loi  (III), donnant notamment lieu à des chiffrages et des réactions diverses, dont celles de l’AMF assurances (IV).

Vient d’être dévoilée une nouvelle mouture de l’avant-projet de loi, ce qui — loin s’en faut — n’épuise pas les débats récurrents à ce stade (V).

 

 

I. A ce jour, pas de PF en RFGP ; mais possibilité d’aide interne

 

Après bien des débats et des jurisprudences tâtonnantes, et sur conclusions contraires de son rapporteur public, le Conseil d’Etat a fini par juger que la protection fonctionnelle (PF) accordée aux agents (et sans doute aux élus) ne s’étend pas à la responsabilité financière des gestionnaires publics (RFGP) devant, en première instance, la Cour des comptes :

Voici la décision anonymisée et le futur résumé aux tables :

Et en dépit du fait que la PF répond à un principe général du droit et qu’elle est d’une plasticité… Passons.

Avec le droit pour les administrations d’aider leurs ouailles existantes ou passées, mais pas à cette occasion de payer leurs frais d’avocats :

NB : avec un débat sur l’application ou non de la responsabilité des commettants pour les agents de droit privé. 

 

 

II. Besoin de s’assurer

 

D’où le besoin de bien s’assurer avec quelques débats persistants :

 

 

III. De mars à avril 2026 : cheminement vers un avant-projet de loi

 

Or, voici que l’on apprenait fin mars que par voie législative la PF pourrait enfin être accordée en RFGP (au moins pour certaines infractions financières). Voir :

 

Le 8 avril 2026, le Conseil commun de la fonction publique a donné son avis sur cette possible réforme, recueillant des positions favorables de la CFDT, de l’Unsa, de FO, de la FA-FP et de la CFE-CGC. La CGT, FSU et Solidaires se sont abstenus :

 

Que la réforme passe ou pas, en l’état ou modifiée, de toute manière il importe à notre sens de s’assurer aussi personnellement (contrat individuel ou, sous certaines conditions, contrat groupe).

 

 

IV. Chiffrages et réactions de l’AMF assurances (post du CCFP du 8 avril)

 

Toujours est-il que l’AMF assurance évoque un coût qui pourrait, selon Acteurs publics, avoisiner les 5 millions d’euros par an aux finances publiques. Un chiffre qui pourrait être dépassé si l’on glissait vers une prise en charge des amendes devant les juridictions financières. Des chiffres qui pourraient baisser en revanche si on excluait les fautes liées à des fautes détachables au sens du droit de la protection fonctionnelle (non sans difficultés opérationnelles, les mises en cause portant souvent sur plusieurs faits et infractions).

Voir à ce stade :

 

De plus, après passage de l’avant-projet de texte au Conseil commun de la fonction publique, le 8 avril 2026, l’AMF assurances a produit la note que voici, avec pour l’essentiel des suggestions de textes :

 

 

V. Dévoilement d’une nouvelle mouture de l’avant-projet de loi ; débats récurrents à ce stade

 

En sa dernière mouture, en la toute fin du texte, l’avant-projet de« visant à renforcer l’Etat local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics », prévoit d’étendre la PF à la RFGP hors

« I. –
Le code général de la fonction publique est ainsi modifié :
1° Après l’article L. 134-4, il est inséré un article L. 134-4-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 134-4-1.
–
La collectivité publique accorde sa protection à l’agent public à
compter de l’ouverture de l’instruction au titre des infractions mentionnées aux articles L. 131-9 et suivants du code des juridictions financières à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions. » ;
2° A l’article L. 134-12, les mots : « civiles ou pénales » sont remplacés par les mots :
« civiles, pénales ou financières » ;
II.
–
L’article L. 4123-10 du code de la défense est ainsi modifié :
1° Après le quatrième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« L’Etat accorde sa protection au militaire à compter de l’ouverture de l’instruction au titre des infractions mentionnées aux articles L. 131-9 et suivants du code des juridictions financières à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions. » ;
2° Au neuvième alinéa, le mot : « huitième » est remplacé par le mot : « neuvième » ;
3° Au dixième alinéa, les mots : « civiles ou pénales » sont remplacés par les mots : « civiles, pénales ou financières » ;
3° Au onzième alinéa, les mots : « de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires » sont remplacés par les mots : « du chapitre IV du titre III du livre Ier du code général de la fonction publique ».
III.
–
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Après le troisième alinéa de l’articles L. 2123-34, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« La commune accorde également sa protection aux personnes mentionnées au deuxième alinéa à compter de l’ouverture de l’instruction au titre des infractions mentionnées aux articles L. 131-9 et suivants du code des juridictions financières et qui n’ont pas agi par intérêt personnel direct ou indirect » ;
2° Après le troisième alinéa de l’article L. 3123-28, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Le département accorde également sa protection aux personnes mentionnées au deuxième alinéa à compter de l’ouverture de l’instruction au titre des infractions mentionnées aux articles L. 131-9 et suivants du code des juridictions financières et qui n’ont pas agi par intérêt personnel direct ou indirect » ;
3° Après le troisième alinéa de l’article L. 4135-28, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« La région accorde également sa protection aux personnes mentionnées au deuxième  à compter de l’ouverture de l’instruction au titre des infractions mentionnées aux articles L. 131-9 et suivants du code des juridictions financières et qui n’ont pas agi par intérêt  direct ou indirect. » ;
4° Après le troisième alinéa de l’article L. 7125-35, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« La collectivité territoriale de Guyane accorde également sa protection aux personnes mentionnées au deuxième alinéa à compter de l’ouverture de l’instruction au titre des infractions mentionnées aux articles L. 131-9 et suivants du code des juridictions financières et qui n’ont pas agi par intérêt personnel direct ou indirect. » ;
5° Après le troisième alinéa de l’article L. 7227-36, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« La collectivité territoriale de Martinique accorde également sa protection aux personnes mentionnées au deuxième alinéa à compter de l’ouverture de l’instruction au titre des infractions mentionnées aux articles L. 131-9 et suivants du code des juridictions financières et qui n’ont pas agi par intérêt personnel direct ou indirect. »

 

A noter :

  • l’usage du présent de l’indicatif « accorde » au lieu de « peut accorder » ou « doit accorder ».
    On pourrait sur ce point gloser. Par exemple l’anecdote est fameuse selon laquelle lors des travaux du Comité consultatif constitutionnel conduisant à la Constitution de la Ve République, là où une personne suggérait de dire que le Président « doit convoquer » une session extraordinaire au Parlement en cas de demande en ce sens (art. 29 et 30 de l’actuelle Constitution), le Premier Ministre Charles de Gaulle a signalé que c’était inutile : le code de la route dit qu’on conduit à droite, et non qu’on doit conduire à droite… en raison de la fonction impérative du présent de l’indicatif en pareil cas. Chacun capitula et… en 1960 le Président Charles de Gaulle argua de l’absence d’impératif pour dire qu’il disposait en ce domaine d’une marge de manoeuvre, d’un pouvoir discrétionnaire…
    Mais trève d’anecdotes ; il me semble que la formulation est assez claire pour conduire à une interprétation obligatoire de cet octroi. Les exemples en jurisprudence abondent en ce sens.
  • Plus complexe me semble être la question des l’octroi de la PF en cas de fautes bigarrées.
    En effet, on notera l’octroi de la PF, selon les cas :

    • pour les faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions (tout employeur public dont l’Etat)
    • pour les personnes qui « qui n’ont pas agi par intérêt personnel direct ou indirect » dans le cas des collectivités territoriales.

 

Les collectivités territoriales se voyant sauf texte contraire (article L. 2 du CGFP) les articles L. 111-1 à L. 142-3 du CGCFP… dont ce possible futur article L. 134-4-1 de ce même code, nous avons là une étrangeté avec deux réformes dans le même texte applicable le même jour aux collectivités. Mais le texte le plus protecteur (application de la loi la plus récente la plus douce et la plus spécifique) s’imposerait entre les deux quand bien même ce texte « passerait » en l’état (ce qui ne sera pas le cas)…

En revanche, on notera une difficulté. Sans surprise les rédacteurs de ce texte ont repris la notion (pour l’Etat, les hôpitaux publics, les universités…) de « faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions » que l’on retrouve, notamment, en matière de PF au pénal.

Fort bien. Mais dans nombre de dossiers on a un entrelacs bigarré entre les comportements qui ont.. ou n’ont pas… le caractère de «  d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions. » Comment faire ? D’improbables proratas entre ce qui est à payer par la personne mise en cause (ou son assureur) et ce qui est à payer par l’administration (pour la quote-part de faute personnelle NON détachable ?).

Ceci dit, cette mixité pourra sécuriser plus encore les « contrats groupe » en assurances et, de toute manière, je ne puis finir cet article sans réitérer mon invitation à s’assurer en regardant minutieusement, procédure par procédure, les sommes garanties (15 000 euros par procédure en en mix de procédures dont certaines n’arriveront jamais ?).

 

 

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