Rappels sur la création d’un pôle métropolitain

Institués par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (« RCT »), les pôles métropolitains sont des syndicats porteurs de projets entre établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Considérant la montée en puissance de l’intercommunalité en France, l’action des pôles métropolitains est amenée à prendre davantage d’épaisseur.

Il s’avère que les conditions de leur création ont été nettement assouplies par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (« MAPTAM »).

Voyons ce qui est, en la matière, obligatoire, interdit et permis.

I) Pôle métropolitain ?

En application de l’article L.5731-1 du CGCT les EPCI à fiscalité propre (entre autres, voir ci-après) peuvent créer un pôle métropolitain. Il s’agit d’un syndicat mixte (ouvert ou fermé) à régime particulier constitué « en vue d’actions d’intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d’aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale. »

Les membres délibèrent conjointement sur cette définition de l’intérêt métropolitain ce qui déterminera la voilure exacte de ses compétences. En ce sens il s’agit donc d’un mécanisme original et spécifique de définition des compétences de la structure (deuxième alinéa de l’article L.5731-1 précité du CGCT) :

[…] Les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale ainsi que, le cas échéant, les conseils régionaux, les conseils généraux et le conseil de la métropole de Lyon membres du pôle métropolitain se prononcent, par délibérations concordantes, sur l’intérêt métropolitain des compétences qu’ils transfèrent ou des actions qu’ils délèguent au pôle métropolitain.

 

II) Les conditions de périmètres

1) La création d’un pôle métropolitain se situant en tout ou partie en Île-de-France a été rendue possible par la loi MAPTAM.

La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (« RCT ») excluait la constitution d’un pôle métropolitain en région Île-de-France. L’Etat entendait alors éviter toute concurrence d’initiative communautaire aux projets relatifs au Grand Paris qu’il décidait lui-même.

La loi MAPTAM a mis un terme à une telle interdiction. Aussi, il est désormais possible qu’un pôle métropolitain soit créé sur tout ou partie du territoire de la région. En témoigne la création du Pôle métropolitain « Grand Paris Seine aval », intégralement situé sur le périmètre du département des Yvelines.

2) Sauf pour les pôles limitrophes d’un Etat étranger, il n’existe aucune obligation de continuité territoriale du pôle métropolitain.

Seuls les pôles métropolitains constitués d’un EPCI-FP limitrophe d’un Etat étranger sont tenus de respecter l’exigence d’un périmètre d’un seul tenant et sans enclave. Du reste, les pôles métropolitains ne sont pas tenus de respecter ce principe applicable aux EPCI-FP et certains autres établissements (PETR, Epage, …).

Sur les 23 pôles métropolitains que nous recensons actuellement, seulement six ont un territoire discontinu.

 

III) Les conditions relatives aux membres : au moins un EPCI regroupant plus de 100.000 habitants sauf exceptions, en réalité au moins deux EPCI à fiscalité propre 

1) Un ensemble regroupant au moins un  EPCI à fiscalité propre regroupant plus de 100 000 habitants pour créer un pôle métropolitain.

La loi MAPTAM a assoupli les conditions de création des pôles métropolitains en revoyant nettement les seuils de population requis à la baisse. Désormais, il suffit d’au moins un EPCI à fiscalité propre regroupant plus de 100 000 habitants pour créer un pôle métropolitain.

En pratique, ce sont pas moins de 121 EPCI-FP (21 métropoles, 9 communautés urbaines, 91 communautés d’agglomération) qui sont concernés (en tenant compte des EPCI-FP qui se sont déjà associés pour créer une telle structure).

De plus, un pôle métropolitain peut dorénavant regrouper moins de 300 000 habitants. En fait, trois pôles métropolitains ont pu être créés grâce à cet assouplissement : Centre Franche-Comté (280 885 habitants), Nord Franche-Comté (189 142 habitants) et le pôle métropolitain de l’Oise (275 184 habitants).

Tableau comparatif des seuils de population requis pour la création d’un pôle métropolitain

Loi RCT 2010 Loi MAPTAM 2014

Principe

300 000 habitants dont au moins un EPCI de plus de 150 000 habitants

au moins un de plus de 100 000 habitants

Exception

300 000 habitants dont au moins un EPCI de plus de 50 000 habitants et limitrophe d’un Etat étranger

au moins un de plus de 50 000 habitants et limitrophe d’un Etat étranger

 

Les dispositions du I de l’article L. 5731-2 du C.G.C.T disposent expressément que :

« Le pôle métropolitain regroupe des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sous réserve que l’un d’entre eux compte plus de 100 000 habitants. »

En outre, dans sa rédaction antérieure à la loi MAPTAM, ledit article disposait déjà que :

« Le pôle métropolitain regroupe des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants. L’un d’entre eux compte plus de 150 000 habitants. »

Aussi, le législateur a uniquement – et exclusivement – prévu l’hypothèse de la création d’un pôle métropolitain par plusieurs EPCI-FP (aussi sauf cas particuliers un pôle métropolitain lors de sa création devra disposer de deux EPCI-FP, notons qu’il existe des cas où des pôles ont à la suite de fusions été ramenés à un seul EPCI-FP comme membre en sus d’autres types de membres).

 

 

2) Un même EPCI-FP peut être membre de plusieurs pôles métropolitains.

Un même EPCI-FP peut être membre de plusieurs pôles métropolitains, bien qu’une grande attention doit être prêtée, dans ce cadre, à éviter un chevauchement de compétences.

Par exemple, Brest Métropole, Nantes Métropole et, Angers Loire Métropole sont membres du pôle métropolitain « Loire Bretagne » ainsi que, respectivement, des pôles métropolitains Pays de Brest, Nantes Saint-Nazaire et Loire Angers.

En ce sens, les services de l’Etat ont donc considéré qu’il n’y avait pas d’obstacle au regard du principe de spécialité (ce qui reste défendable si l’on considère que le projet métropolitain peut être différent puisque chaque pôle peut avoir des actions métropolitaines différentes), mais nous recommandons une prudence sur ce point : le juge a souvent une vision restrictive de ces constructions multiples.

 

3) Les conseils départementaux et régionaux peuvent adhérer à des pôles métropolitains.

A la demande du conseil syndical du pôle métropolitain, celui-ci pourra être constitué des conseils départementaux et régionaux sur le territoire desquels se situent le siège des EPCI-FP. L’adhésion d’un conseil départemental ou d’un conseil régional à un pôle métropolitain aura pour conséquence de le transformer en syndicat mixte ouvert.

 

IV) La création d’un pôle métropolitain nécessite des délibérations concordantes à la majorité simple des EPCI-FP, la consultation (avis simple) des conseils départementaux et régionaux concernés et l’accord du préfet.

La procédure de création d’un pôle métropolitain, très simple, nécessite la réunion de trois conditions cumulatives :

  • un accord entre les EPCI-FP membres (matérialisé par la prise de délibérations concordantes) ;
  • la consultation, pour avis simple, à la diligence du préfet du département dans lequel le pôle a son siège, de l’assemblée délibérante de chaque département et de chaque région dont font partie les communes intéressées (avis implicitement favorable au terme d’un silence de trois mois) ;
  • l’accord final du préfet (attention : la création d’un pôle métropolitain est soumise au pouvoir discrétionnaire de celui-ci).

 

 

Image : cartographie des pôles métropolitains, 2017, Kamisphere et Pôles-Métropolitains.fr