Quelle est la « stratégie nationale d’orientation de l’action publique » insérée dans la loi « société de confiance » ? Ce texte pourra-t-il être opposable aux administrés ? [nouvelle diffusion avec mise à jour]

Nouvelle diffusion avec mise à jour

 

L’article 1er de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance (NOR: CPAX1730519L; voir ici pour accéder au texte de cette loi) valide la « stratégie nationale d’orientation de l’action publique ». Rien de moins.
Et que dit ce court texte valant stratégie nationale à objectif 2022  ? Avec quelle force juridique ?

I. – Vers une administration de conseil et de service

Tout d’abord, il s’agit de déminer, ou de tenter de déminer, la méfiance de nos concitoyens envers leurs administrations, et d’assigner à ces dernières un rôle aimable, protecteur, bienveillant :
L’administration est au service des personnes, qu’elle conseille loyalement et accompagne dans leurs démarches. Les prérogatives et les moyens qui lui sont conférés pour la mise en œuvre des politiques publiques sont employés au bénéfice de ces personnes.
Mais dans un cadre où les agents sont autonomes et eux aussi protégés :
L’autonomie et la protection des agents publics dans leurs relations avec les usagers sont garanties.
La démarche se veut participative ou, à tout le moins, fondée sur une association à la décision publique :
« Les personnes intéressées sont associées aux politiques publiques dans des conditions adaptées à chaque domaine d’intervention. Lorsqu’une telle association est décidée pour une action déterminée, la décision prévoit les moyens nécessaires à cette association. »
Cet accompagnement s’accompagne d’une part d’une certaine transparence et d’autre part d’une présomption de bonne foi de l’administré :
« Lorsqu’une personne est soumise par la loi ou le règlement à une obligation, elle est réputée s’y être conformée dans sa relation avec l’administration.
« L’administration accompagne les usagers qui la sollicitent pour les aider dans la bonne application des règles qui les concernent. L’administration leur facilite l’accès aux données les concernant strictement.»
D’où des principes forts (ou un peu creux selon que l’on veut voir le verre à moitié plein ou à moitié vide), élargis à une préférence pour le non contentieux et une certaine humanité au stade des recouvrements :
« Les rapports entre le public et l’administration sont fondés sur les principes de loyauté, de simplicité et d’adaptation.
« L’administration développe les modalités non contentieuses de traitement des contestations, notamment la médiation.
« L’administration prend en compte la capacité financière du contribuable dans le cas d’un recouvrement fiscal ou administratif.»

II. – Vers une action publique modernisée, simplifiée, décentralisée et plus efficace

L’action publique se veut adaptable, évaluée et évolutive, puisqu’elle devra faire :
«  l’objet d’évaluations régulières, notamment quant à son efficacité, son mode d’organisation et sa capacité à satisfaire les usagers dans leurs demandes de conseils et de services. Les statistiques sur la mise en œuvre des pénalités sont publiées, en distinguant celles figurant dans les propositions de rectification ou les notifications de bases imposées d’office de celles maintenues à l’issue de la procédure de redressement.
« Les missions de l’administration sont régulièrement évaluées, y compris de manière indépendante, notamment quant à leur pertinence pour répondre aux nouveaux besoins de la société. L’évaluation de l’administration associe les personnes intéressées, dont les propositions sont prises en compte pour l’organisation et l’adaptation de l’action publique.»
Y compris dans son organisation, y compris spatiale, et y compris en termes de formation :
« L’organisation de l’administration s’adapte constamment à l’évolution de ses missions en tenant compte des nécessités de l’aménagement du territoire.
« Les agents publics bénéficient régulièrement d’une formation et d’un accompagnement leur permettant de s’adapter aux évolutions des missions de l’administration.»
Ce qui conduit naturellement à une non homogénéité territoriale en termes d’organisation, d’objectifs et de moyens :
« L’organisation administrative prend en considération la diversité et la spécificité des territoires.»
« Les moyens pour mener à bien l’action publique sont déterminés en fonction de leur adaptation aux objectifs, quantitatifs et qualitatifs, à atteindre.»
Ce texte prend en compte l’aversion assez généralisée contre les normes et les délais trop longs :
« L’action publique n’entraîne l’édiction d’une norme que si celle-ci est strictement nécessaire à sa réalisation.
« L’action publique doit permettre la réduction des délais administratifs.»
Avec une introduction d’une logique de coût de production de la décision publique qui à notre sens reste à ce jour fort embryonnaire dans l’ensemble de la sphère publique :
« Toute décision publique prend en compte le coût qu’elle implique pour son auteur, ses destinataires et les tiers ainsi que la complexité des règles particulières qu’ils doivent appliquer et respecter. Ce coût et ces règles doivent être limités au strict nécessaire et proportionnés aux objectifs à atteindre.»
Avec in fine une administration plus ouverte, plus proche, plus numérique, plus adaptée, plus transparente :
« L’administration prend en considération les contraintes horaires du public dans ses horaires d’ouverture et met en œuvre les moyens nécessaires permettant d’organiser un accueil téléphonique efficient.
« La proximité territoriale doit permettre à l’administration d’assurer le service public sur tout le territoire de la République, notamment grâce à l’implantation des maisons de service au public.
« L’administration doit assurer, notamment aux personnes vulnérables ou n’utilisant pas l’outil numérique, des possibilités de communication et de médiation adaptées à leurs besoins et à leur situation.
« Tout usager des services publics doit pouvoir consulter l’état de sa situation administrative et de l’avancement du traitement de ses démarches et demandes.»
Le Gouvernement se fixe pour objectifs, s’agissant de l’administration de l’Etat :
« 1° La dématérialisation de l’ensemble des démarches administratives, en dehors de la première délivrance d’un document d’identité, d’ici à 2022, avec la prise en compte des besoins d’accompagnement des citoyens ayant des difficultés d’accès aux services dématérialisés ;
« 2° L’institution du droit pour toute personne de ne pas être tenue de produire à l’administration une information déjà détenue ou susceptible d’être obtenue auprès d’une autre administration.»

III. Quelle est la valeur juridique de ce texte ?

 

Ce texte est une « stratégie nationale », qui inclut non seulement l’Etat mais toutes les personnes publiques ou en charge d’une mission de service public :
« L’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les autres personnes publiques et les personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public administratif concourent à la mise en œuvre de la présente stratégie nationale.»
… reste que même si ce texte a valeur de loi, techniquement, il ne constitue pas des droits précis : il fixe plutôt des objectifs. Objectifs qui recoupent la trame même de la loi 2018-727 du 10 août 2018, parfois même de très près.

Ce texte pour partie énonce des obligations de moyens, peu contraignantes. Par exemple :

« L’organisation administrative prend en considération la diversité et la spécificité des territoires.»

 […]

« L’administration prend en considération les contraintes horaires du public dans ses horaires d’ouverture et met en œuvre les moyens nécessaires permettant d’organiser un accueil téléphonique efficient.
« La proximité territoriale doit permettre à l’administration d’assurer le service public sur tout le territoire de la République, notamment grâce à l’implantation des maisons de service au public.»

 

Mais dans d’autres domaines, ce texte fixe des principes — d’application par défaut — voire de réelles obligations de résultats, comme par exemple dans les principes suivants qui parfois sont plus précis ou plus fondateurs de réelles obligations que le reste de la loi. Voir par exemple  :

 

« Lorsqu’une personne est soumise par la loi ou le règlement à une obligation, elle est réputée s’y être conformée dans sa relation avec l’administration.
[…]
« Les rapports entre le public et l’administration sont fondés sur les principes de loyauté, de simplicité et d’adaptation.
[…]

« L’administration prend en compte la capacité financière du contribuable dans le cas d’un recouvrement fiscal ou administratif.»
[…]

« Toute décision publique prend en compte le coût qu’elle implique pour son auteur, ses destinataires et les tiers ainsi que la complexité des règles particulières qu’ils doivent appliquer et respecter. Ce coût et ces règles doivent être limités au strict nécessaire et proportionnés aux objectifs à atteindre.»
[…]

« L’administration doit assurer, notamment aux personnes vulnérables ou n’utilisant pas l’outil numérique, des possibilités de communication et de médiation adaptées à leurs besoins et à leur situation.
« Tout usagerdes services publics doit pouvoir consulter l’état de sa situation administrative et de l’avancement du traitement de ses démarches et demandes.»
[…]

« 1° La dématérialisation de l’ensemble des démarches administratives, en dehors de la première délivrance d’un document d’identité, d’ici à 2022, avec la prise en compte des besoins d’accompagnement des citoyens ayant des difficultés d’accès aux services dématérialisés ;
« 2° L’institution du droit pour toute personne de ne pas être tenue de produire à l’administration une information déjà détenueou susceptible d’être obtenue auprès d’une autre administration.»

 

Pour reprendre la liste, ci-dessus, donnant quelques exemples de mentions qui semblent avoir une portée d’édiction d’un principe ou dune obligation de résultat, nous pourrions ainsi envisager sans sombrer dans la science-fiction juridique :

  • qu’une décision de recouvrement financier pourrait être illégale en cas de non prise en compte de la « capacité financière du contribuable ».
  • qu’un acte serait annulable par le juge faute de ne pas avoir été précédé d’une prise en compte « du coût qu’elle implique pour son auteur, ses destinataires et les tiers ainsi que la complexité des règles particulières qu’ils doivent appliquer et respecter. Ce coût et ces règles doivent être limités au strict nécessaire et proportionnés aux objectifs à atteindre
  • l’illégalité d’actes individuels pris alors qu’on aurait refusé lors de l’édiction de ceux-ci la faculté de « consulter l’état de sa situation administrative et de l’avancement du traitement de ses démarches et demandes.»
  • ou plus simplement l’illégalité de mesures de l’Etat qui violerait l’un des deux engagements suivants d’ici à 2022 :
    • « 1° La dématérialisation de l’ensemble des démarches administratives, en dehors de la première délivrance d’un document d’identité, d’ici à 2022, avec la prise en compte des besoins d’accompagnement des citoyens ayant des difficultés d’accès aux services dématérialisés ;
    • « 2° L’institution du droit pour toute personne de ne pas être tenue de produire à l’administration une information déjà détenueou susceptible d’être obtenue auprès d’une autre administration.»

 

Cela reste très hypothétique, mais nullement impossible.

Il serait même possible d’imaginer que le juge accepte d’aller au delà, pour prendre en compte les formulations moins impératives de ce texte : un administré, par exemple, pourra-t’il soulever l’illégalité d’un contentieux engagé sans démarche préalable non contentieuse, en violation de ce texte, certes législatif mais fondant plutôt une obligation de moyens ? Rien n’est moins sûr même s’il sera assez passionnant d’examiner le sort que fera le juge à ce texte.

Car si ce texte se voit reconnaître une portée impérative, même minimale, par le juge, alors ce texte sera promis à un grand avenir.
Sinon, il vaudra, tout au plus, feuille de route. Une feuille de route assez consensuelle, assez claire, mais peu précise… sauf, donc, si le juge s’en empare.