Que prévoit le projet de loi «relatif à la suppression des surtranspositions des directives européennes » en matière d’environnement (déchets, masses d’eau…) ?

Le projet de loi «relatif à la suppression des surtranspositions des directives européennes en droit français » prévoit en ses articles 12 à 18 d’assouplir diverses règles environnementales.

 

Selon l’exposé des motifs de cette loi :

La section 1 contient plusieurs dispositions en matière d’environnement

L’article 14 vise à reprendre, à l’article L. 541-4-1 du code de l’environnement, deux exclusions de son champ d’application prévues par la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2018 relative aux déchets : d’une part les sous-produits animaux et les carcasses d’animaux morts autrement que par abattage et d’autre part les explosifs déclassés. S’agissant de ces derniers, il est proposé, dans la mesure où le droit de l’Union européenne ne définit pas cette notion et dans le but d’assurer la préservation des intérêts environnementaux, de limiter le champ de l’exemption en ne visant que les seuls explosifs déclassés placés sous la responsabilité du ministère de la défense et qui n’ont pas fait l’objet d’opérations de démilitarisation. Un décret définira, d’une part, une liste limitative de munitions entrant dans le champ de la dérogation et, d’autre part, les conditions dans lesquelles ces munitions sont définitivement rendues impropres à leur emploi militaire et acquièrent alors seulement la qualification de déchets.

L’article 15 supprime une condition posée par le droit français à la sortie du statut de déchet qui ne figure pas dans la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2018 relative aux déchets et abrogeant certaines directives. Il s’agit de l’obligation de traitement dans une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) ou une installation, ouvrage, travaux ou aménagement (IOTA) classée au titre de la loi sur l’eau. Cette condition conduit à une complexification administrative peu utile et génératrice de surcoûts.

L’article 16 a pour objet d’ajouter à l’article L. 424-2 du code de l’environnement certains motifs de dérogation prévus à l’article 9 de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvage pour permettre la chasse de certains oiseaux pendant leur migration afin d’éviter des dommages agricoles.

La section 2 concerne le domaine de l’eau.

L’article 17 a pour effet de permettre un report des échéances fixées pour l’atteinte du bon état des masses d’eau du fait des conditions naturelles, sans limite dans le temps. En effet, l’article L. 212-1 du même code assurant la transposition de l’article 4 de la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau limite ce report à deux mises à jour du document de planification de l’eau, soit jusqu’à 2027. Or, l’article 4 de la directive prévoit la possibilité de mobiliser cette dérogation sans qu’elle soit accompagnée d’une limite de report. Il convient donc d’aligner les termes de la transposition française sur les termes de la directive elle-même.

Il prévoit également, pour Mayotte, des échéances différentes de celles prévues pour la métropole et les autres collectivités d’outre-mer soumises au droit de l’Union européenne (2021 au lieu de 2015). Mayotte bénéficiant, depuis le 1er janvier 2014, du statut de région ultra‑périphérique de l’Union européenne, il convient d’y rendre applicable les adaptations prévues par l’article 3 de la directive 2013/64/UE en ce qui concerne l’échéance d’atteinte du bon état des masses d’eau.

L’article 18 supprime la notion d’ « espace aérien surjacent » de la définition des eaux marines, qui figure au deuxième alinéa de l’article L. 219-1 même du code, afin de la mettre en cohérence avec la définition des eaux marines résultant de l’article 3 de la directive 2014/89/UE du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime.

 

A ce sujet, le Conseil d’Etat a exprimé l’avis suivant (et on notera qu’entre cet avis et le projet de loi certaines dispositions ont donc été retirées de l’avant projet de texte) :

«

Évaluation environnementale

22. Le projet de loi entend exempter d’évaluation environnementale les modifications mineures des plans et programmes qui n’ont pas d’incidence notable sur l’environnement et se propose de compléter à cet effet le 5° de l’article L. 122-5 du code de l’environnement.

Le 1° de cet article renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination « de la liste des plans et programmes soumis à évaluation environnementale de manière systématique ou à un examen au cas par cas, en application des II et III de l’article L. 122-4 », tandis que le III de l’article L. 122-4 dispose que « Font l’objet d’une évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas par l’autorité environnementale : (…) 3° Les modifications des plans et programmes mentionnés au II et au 1° et au 2° si elles sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. ». Il en résulte que les dispositions de l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, qui dispensent les États membres de soumettre à évaluation environnementale obligatoire les modifications mineures des plans et programmes qui ne sont pas susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, ont été fidèlement et complètement transposées par le 3° du III de l’article L. 122-4 précité.

Les dispositions que le Gouvernement se propose d’insérer au 5° de l’article L. 122-5 sont donc inutiles et introduiraient au surplus une confusion si elles l’étaient à cet emplacement du code, qui traite d’une autre situation. Le renvoi au décret en Conseil d’État par le 1° de l’article L. 122‑5 permet en tout état de cause d’apporter, si le Gouvernement persistait à l’estimer nécessaire, cette précision par voie réglementaire sans avoir à passer par la loi.

« Réemploi » et « réutilisation » en matière de déchets

23. L’article L. 541-1-1 du code de l’environnement a transposé les définitions qui figurent à l’article 3 de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets. Alors que la directive utilise la notion de « réemploi » à la fois en matière de prévention et de traitement des déchets, ce qui constitue un facteur de confusion, le législateur national a pris soin, lors de la transposition de la directive en 2010, de distinguer, d’une part, la notion de « réemploi » en la cantonnant à une technique de prévention des déchets et, d’autre part, la « préparation en vue de la réutilisation », en la cantonnant à une technique de traitement des déchets.

Le projet, qui prévoit d’élargir cette notion de « réemploi » à une technique de traitement des déchets, supprime la clarification apportée par le législateur en 2010. En outre, dans sa saisine rectificative, le Gouvernement indique que la fixation de critères pour la sortie du statut de déchet, actuellement obligatoire en vertu du VI de l’article L. 541-4-3 du même code, deviendra facultative et donc « implicite » pour la plupart des déchets ayant subi une préparation en vue du réemploi.

Dans ces conditions, le Conseil d’État ne peut donner un avis favorable à cet article, qui revient sur la cohérence et la bonne articulation des dispositions prises pour la transposition, et porte atteinte à la clarté et à l’intelligibilité de la loi, et ce d’autant plus qu’il n’est pas assorti d’une étude d’impact suffisante. La difficulté pourra être mieux résolue lors de la transposition de la nouvelle directive cadre relative aux déchets, en cours de préparation.

Exclusions du champ d’application de la réglementation sur les déchets

24. La législation sur les déchets, qui a transposé la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets, n’a pas exclu de son champ d’application, à l’article L. 541-4-1 du code de l’environnement, comme le prévoit la directive, d’une part, les « explosifs déclassés » et, d’autre part, dans la mesure où ils sont couverts par d’autres dispositions du droit de l’Union européenne, les « sous-produits animaux » et certaines carcasses d’animaux. Il en résulte une application cumulée de la législation sur les déchets et de règles particulières issues d’autres législations pour les seconds.

Le projet introduit ces exclusions et supprime ainsi une sur-transposition. Il limite toutefois cette exclusion à ceux des explosifs déclassés qui relèvent du ministère de la défense et qui restent propres à une utilisation militaire. Dans la mesure où les catégories de déchets exclues du champ de la législation sur les déchets restent couvertes par d’autres législations protectrices, notamment de l’environnement, et sous réserve des précisions qui seront apportées par un décret s’agissant des « explosifs déclassés », un tel projet n’appelle pas d’objection de principe. Toutefois, le Conseil d’État relève que, pour donner son plein effet à l’objectif de simplification invoqué par le Gouvernement, il serait utile d’étudier l’extension de cette mesure aux autres types d’explosifs.

Sortie du statut de déchet

25. L’article L. 541-4-3 du code de l’environnement reprend les quatre conditions prévues à l’article 6, paragraphe 1. de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives pour qu’un déchet cesse d’être un déchet. Il ajoute que le déchet doit avoir été traité dans une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) ou dans une installation relevant de la loi sur l’eau (IOTA).

Le projet supprime cette dernière condition, qui constitue une sur-transposition, et permet ainsi que la valorisation aboutissant à la sortie du statut de déchet puisse être effectuée en dehors d’une ICPE ou d’une installation soumise au régime des IOTA. Cet article, qui ne se heurte à aucun obstacle constitutionnel, n’appelle pas d’observation particulière.

Chasse de certains oiseaux pour éviter les dommages agricoles

26. L’article L. 424-2 du code de l’environnement prévoit les périodes de l’année durant lesquelles les oiseaux ne peuvent être chassés. Il prévoit, conformément à l’article 9, paragraphe 1. c) de la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, que des dérogations peuvent être accordées dans cette hypothèse pour la chasse de certains oiseaux migrateurs. Toutefois, n’a pas été reprise, lors de la transposition de cette directive, la possibilité, ouverte à l’article 9, paragraphe 1., a), troisième tiret de la même directive, d’accorder des dérogations « pour prévenir des dommages importants causés aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux ».

Le projet introduit cette nouvelle possibilité de dérogation, qui constitue une option offerte par la directive, au troisième alinéa de l’article L. 424-2, tout en remédiant à une incomplétude de la transposition antérieure, en subordonnant, conformément l’article 9, paragraphe 1, de cette directive, l’octroi de toutes les dérogations ouvertes par la directive à la démonstration qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante que la chasse ou la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux migrateurs terrestres et aquatiques en petites quantités.

Le Conseil d’État appelle l’attention du Gouvernement sur le fait que l’utilisation de cette nouvelle dérogation sera, au cas par cas, subordonnée à la justification d’une finalité, qui est la prévention des dommages importants causés en France aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux, et à la démonstration qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante que la chasse.

Report des échéances en matière de bon état des eaux

27. Le V de l’article L. 212-1 du code de l’environnement a fixé au 22 décembre 2015 l’échéance à laquelle les objectifs de qualité et de quantité des eaux mentionnées au IV fixés par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) doivent, en principe, être atteints. Il prévoit cependant, conformément l’article 4, paragraphe 4. de la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, qu’en cas d’impossibilité de les atteindre pour des raisons techniques, financières ou tenant aux conditions naturelles, cette échéance peut être repoussée, sans que ce report excède la période correspondant à deux mises à jour du SDAGE. Toutefois, n’a pas été reprise la possibilité, prévue à cet article 4, paragraphe 4. c) de repousser encore cette échéance dans le cas où l’impossibilité tient aux conditions naturelles.

Le projet ajoute cette possibilité de report à cet article L. 212-1 et fixe, conformément à cet article 4, paragraphe 1. dernier alinéa de la directive, l’échéance au 22 décembre 2021 pour Mayotte. L’adjonction de cette faculté de report, conformément à une option ouverte par la directive, ne soulève pas de difficulté.

Définition des eaux marines

28. La stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML), prévue à l’article L. 219-1 du code de l’environnement, constitue le document de planification de l’espace maritime pris pour la transposition de la directive 2014/89/UE du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime.

Alors que le champ d’application de cette directive se limite, selon son article 2, aux « eaux marines », définies à son article 3, paragraphe 4., la SNML s’étend également à « l’espace aérien surjacent » selon le deuxième alinéa de cet article L. 219-1.

Le projet de loi supprime cette extension, qui constitue une sur-transposition. Cette suppression n’appelle aucune remarque de la part du Conseil d’État.

.

 

 

Sources :

A suivre au fil des débats parlementaires…