Un arrêt important, de Section, du Conseil d’Etat sur la hiérarchisation des demandes dans les requêtes en annulation pour excès de pouvoir

Une société avait demandé au tribunal administratif de Toulon :

  1. d’annuler pour excès de pouvoir la décision du préfet du Var du 10 avril 2013 refusant de procéder au  renouvellement de l’agrément d’établissement de formation à la conduite des navires de plaisance à moteur dont elle était titulaire
  2. et d’enjoindre au préfet :
    1. à titre principal, de délivrer l’agrément sollicité
    2. ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande.

 

Par un jugement n° 1302174 du 9 juillet 2015, le tribunal administratif de Toulon a annulé cette décision, enjoint au préfet du Var de réexaminer la demande d’agrément du navire de type Sun Odyssey 42DS comme bateau de formation et rejeté les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint de délivrer l’agrément sollicité.
Par un arrêt n° 15MA03745 du 9 février 2017, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel formé par  la société Eden contre ce jugement en tant qu’il n’avait pas fait droit à ses conclusions à fin d’injonction présentées à titre principal.
L’affaire a ensuite été examinée par la section du contentieux du Conseil d’État

Cela soulevait une question en effet intéressante en cas de pluralité de moyens et de demandes par le requérant, hiérarchisés par celui-ci.

La question a été ainsi résumée par le Conseil d’Etat lui-même :

« Lorsque le juge de l’excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l’annulation et que le requérant hiérarchise ses prétentions, par exemple en demandant l’annulation de la décision en litige, à titre principal, pour des motifs de légalité interne et, à titre subsidiaire seulement, pour des motifs de légalité externe ou encore, s’il assortit ses conclusions d’annulation de conclusions à fin d’injonction tendant, à titre principal, à ce qu’il soit enjoint à l’administration de prendre une mesure dans un sens déterminé et, à titre subsidiaire seulement, à ce que sa demande soit réexaminée, y a-t-il lieu d’imposer au juge d’examiner prioritairement les moyens qui se rattachent à la demande principale du requérant ? »

 

A cette question, le Conseil d’Etat répond par un arrêt qui sera publié au recueil Lebon en texte intégral et qui est une vraie leçon de contentieux administratif, précise, administrée aux juridictions comme aux auxiliaires de Justice.

Décortiquons point par point :

« 6. Le motif par lequel le juge de l’excès de pouvoir juge fondé l’un quelconque des moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d’ordre public qu’il relève d’office suffit à justifier l’annulation de la décision administrative contestée. »

Cela est tout sauf nouveau. C’est la fameuse économie des moyens, et le juge rappelle alors qu’il en tire des conclusions logiques selon laquelle le juge n’a pour annuler en recours pour excès de pouvoir qu’à prendre celui des moyens (de la requête ou moyen d’ordre public) qu’il lui plait d’utiliser sans avoir à se justifier sur les autres et… on n’imaginait pas un instant que le juge allait se départir totalement de ce qui est pour lui une formidable liberté et un allègement de contrainte assez formidable.

D’où la suite de l’arrêt ainsi libellée :

« Il s’ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l’excès de pouvoir n’est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d’annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d’autres moyens que celui qu’il retient explicitement comme étant fondé. »

Avec ensuite un rappel des cas d’injonction :

« 7. La portée de la chose jugée et les conséquences qui s’attachent à l’annulation prononcée par le juge de l’excès de pouvoir diffèrent toutefois selon la substance du motif qui est le support nécessaire de l’annulation. C’est en particulier le cas selon que le motif retenu implique ou non que l’autorité administrative prenne, en exécution de la chose jugée et sous réserve d’un changement des circonstances, une décision dans un sens déterminé. Il est, à cet égard, loisible au requérant d’assortir ses conclusions à fin d’annulation de conclusions à fin d’injonction, tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, ou à ce qu’il lui enjoigne de reprendre une décision dans un délai déterminé, sur le fondement de l’article L. 911-2 du même code. »

Puis viennent les vrais apports de l’arrêt.

La liberté du juge de piocher entre les moyens d’annulation lorsque plusieurs sont soulevés est rappelée :

« 8. Lorsque le juge de l’excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l’annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l’annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l’ensemble des circonstances de l’affaire.»

MAIS le juge, est c’est tout à fait nouveau, va devoir prioritairement examiner ceux des moyens de légalité qui peuvent donner lieu à injonction si celle-ci est demandée :

« Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d’annulation, des conclusions à fin d’injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l’excès de pouvoir d’examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l’injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d’injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l’article L. 911-2. »

Et tant que  la hiérarchisation est opérée avant la date de cristallisation du recours contentieux (voir l’arrêt célébrissime Intercopie de 1953), celle-ci peut s’imposer au juge dans l’examen desdits moyens si cela est induit, non pas par une demande d’injonction comme évoqué au point 8 de l’arrêt, mais par une hiérarchisation des demandes (le « par ces motifs » de la requête, donc) :

« 9. De même, lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l’expiration du délai de recours, les prétentions qu’il soumet au juge de l’excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d’annulation, il incombe au juge de l’excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c’est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant.

« 10. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens assortissant la demande principale du requérant mais qu’il retient un moyen assortissant sa demande subsidiaire, le juge de l’excès de pouvoir n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler la décision attaquée : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande principale.

« 11. Si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n’a pas fait droit à sa demande principale. Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale. »

 

Les requérants pourront donc bien plus qu’auparavant hiérarchiser leurs demandes, avec des garanties que le juge respectera cette hiérarchisation (et ne pourra pas contourner les obstacles notamment lorsqu’une injonction s’impose). Chapeau bas, Messieurs du Conseil d’Etat. Pour une fois, vous vous êtes infligés collectivement une contrainte supplémentaire dans l’intérêt des requérants, voire parfois des administrations, bref, dans l’intérêt d’une bonne Justice.

 

CE, S., 21 décembre 2018, n° 409678, à publier au rec.

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