Revisitons le service commun

Alors que les communautés auront a élaborer aux lendemains du renouvellement général leur schéma de mutualisation, revisitons certains outils de mutualisation …

Le service commun : un outil axé sur la relation communauté – communes

Le service commun (article L.5211-4-2 du CGCT) permet de créer une mutualisation entre une communauté et les communes membres (ou partie d’entre elles).

Cet outil permet de « mettre en commun » … un service (pour l’instant l’auteur est tout à fait conscient qu’il enfonce une porte ouverte …), ce qui concrètement se matérialise, indépendamment des compétences de la communauté ou des communes de non pas raisonner agent par agent (à la différence d’une mise à disposition d’agent) mais de partager une même équipe (comme nombre de mutualisation elle porte grandement sur « l’humain' », quelles que soient ses évolutions dans le temps, mais aussi tous les moyens qui gravitent autour de cette équipe : le matériel (allant des outils, véhicules, aux postes informatiques, en passant par les fournitures affectées au service, etc.), l’immobilier (locaux affectés au service) et tout ce qui s’y rattache (fluides, contrats, etc.).

Le service commun est hébergé par la communauté mais peut être piloté aussi par les communes dans le cadre de la convention qui permet de constituer le service commun (laquelle convention fixe aussi les modalités de participation financière de chaque membre, etc.).

Un outil qui permet de neutraliser certains effets des transferts de compétence sur les équipes, ou simplement de se doter d’expertises communes

C’est un outil puissant qui permet de gérer les difficultés parfois générées par un transfert de compétence (attention, ce n’est pas pour autant une alternative au transfert d’agents dans le cadre de transfert de compétence — réglé par l’article L.5211-4-1 du CGCT, mais bien un outil qui fonctionne sur un autre plan : la structuration des services) : par exemple un transfert de la compétence voirie peut mettre en difficulté la cohérence d’un service technique qui était en place. Créer un grand service commun, par exemple avec des pôles déconcentrés, permet de conserver des équipes cohérentes.

Il permet aussi de se doter d’une équipe compétente, collectivement, là où individuellement chaque commune n’en aurait pas les moyens (BET interne, équipe mutualiste d’expertise informatique comme les DSI, pour en pas parler de la désormais classique équipe affectée à l’ADS). Ainsi il permet aussi en cumulant le besoin des communes avec éventuellement celui de l’intercommunalité d’atteindre une masse critique.

Qui peut s’étendre à certains établissements gravitant autour de l’intercommunalité, mais seulement au final aux structure « filles » et non aux syndicats mixtes

Mais pourquoi s’arrêter en si bon chemin ? l’outil à l’évidence pourrait être pertinent pour mutualiser avec les régies personnalisées, les CIAS, les syndicats, etc.

Le mécanisme d’origine, introduit par la loi RCT de 2010 (loi n°2010-1563) limitait l’outil aux relations communes – communautés. La loi MAPTAM (loi n°2014-58) avait modifié l’article L.5211-4-2 pour dispose que :

Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et un ou des établissements publics dont il est membre, ou le centre intercommunal d’action sociale qui lui est rattaché, peuvent également se doter de services communs pour assurer des missions fonctionnelles.

Puis la loi NOTRe (loi n°2015-991) a modifié de nouveau cet article en disposant que :
un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, une ou plusieurs de ses communes membres et, le cas échéant, un ou plusieurs des établissements publics rattachés à un ou plusieurs d’entre eux, peuvent se doter de services communs, chargés de l’exercice de missions fonctionnelles ou opérationnelles, dont l’instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l’Etat, à l’exception des missions mentionnées à l’article 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale pour les communes et les établissements publics obligatoirement affiliés à un centre de gestion en application des articles 15 et 16 de la même loi.

Si la version « loi MAPTAM » avait le mérite d’être claire (mais restrictive) en visant les « établissements publics dont il est membre [donc a priori les syndicats mixtes dont est membre la communauté] ou le CIAS », la loi NOTRe en voulant élargir le mécanisme aussi aux établissements rattachés aux communes a au final aussi réduite le spectre d’intervention pour les syndicats mixtes. Ainsi, la rédaction actuelle n’évoque plus de lien d’adhésion (la notion de membre) mais de rattachement ce qui laisse entendre qu’on doit se limiter aux « structures filles » de l’EPCI à fiscalité propre ou des communes : CIAS, CCAS, régies personnalisées mais probablement pas avec les syndicats qui ne sont pas des structures rattachées véritablement.

NB : rappelons qu’il est possible de recourir à d’autres formes de mutualisations par contre entre un EPCI et des syndicats mixtes dont il est membre comme les conventions de gestion (L.5214-16-1, L.5216-7-1, L.5215-27 du CGCT), ou des mises à dispositions de services (article L.5721-9 du CGCT qui bien qu’inséré dans la partie « syndicats mixtes ouverts » en réalité s’applique expressément aussi aux syndicats mixtes fermés). Les syndicats mixtes entre eux peuvent aussi recourir a un mécanisme proche du service commun appelé le « service unifié » (articles L.5111-1 et suivants du CGCT).

Attention, chacun doit bien financer sa part du service

Alors qu’une compétence est financée via sa fiscalité propre et éventuellement l’attribution de compensation liée à l’évaluation du transfert de charges (si la communauté est dite à FPU), le service commun sera guidé par une autre approche : la convention fixe les règles de répartition entre les membres.

Dans une question écrite (QE Sénat, n°23591 de M. A. Vasselle, réponse du 11/5/2017, p. 1736), le gouvernement a rappelé le principe de ce remboursement :

En application de l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), un service commun peut être constitué entre un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et tout ou partie des ses communes membres, et leurs établissements publics rattachés (CCAS, CIAS, Office de tourisme), pour l’exercice de missions supports ou de missions opérationnelles, et ce « en dehors des compétences transférées à l’EPCI par ses communes membres ». Ce dispositif de mutualisation étant notamment destiné à préfigurer de futurs transferts de compétences, le législateur a souhaité instituer un outil juridique souple, permettant de déterminer l’organisation la plus appropriée. Ainsi, hormis la situation du personnel des services mis en commun, les modalités de fonctionnement du service commun sont librement déterminées par voie de convention. Toutefois, cette liberté contractuelle ne doit pas conduire à aller à l’encontre de la logique du service commun, qui suppose que chaque partie bénéficiaire l’abonde en ressources diverses (humaines, matérielles, financières), à hauteur de l’usage qu’elle en fait. Dans le cas contraire, dans l’hypothèse où l’intégralité du coût de fonctionnement du service commun serait supporté exclusivement par l’EPCI, les communes membres de l’EPCI qui ne seraient pas, par ailleurs, membres du service commun financeraient de manière indirecte des services publics bénéficiant exclusivement à d’autres communes.  Par conséquent, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, il semble que le principe de la gratuité absolue des prestations pour l’ensemble des bénéficiaires du service commun serait de nature à poser un certain nombre de difficultés juridiques. Il est possible de s’inspirer des dispositions de l’article D. 5211-16 du CGCT pour déterminer les modalités de tarification des services communs. Cet article régit la mise à disposition de tout ou partie des services communaux à un EPCI à fiscalité propre, en cas de transfert partiel des compétences, et prévoit qu’une convention détermine les modalités de remboursement des frais de fonctionnement des services communaux par l’EPCI. Dans ces conditions, le Gouvernement n’entend pas modifier les dispositions relatives aux services communs.

On signalera qu’il n’est pas rare que certaines communes n’abondent que financièrement au service commun (faute d’autres moyens a partager), sans qu’on soit inquiété.
En revanche sur le plan financier, il semble effectivement logique que chaque membre contribue selon une clefs à déterminer dans la convention au risque sinon de créer ce que le juriste qualifiera d’enrichissement sans cause : une commune ne peut en effet s’enrichir au détriment des autres. Reste à déterminer au cas par cas la frontière entre la solidarité territoriale et l’enrichissement sans cause.
Yann Landot