Formation des élus locaux : vers un big bang ?

Un rapport commun de l’IGA et de l’IGAS propose une réforme en profondeur de la formation des élus locaux… au moment où l’on attend des évolutions en ce domaine par ordonnance(s) dans la foulée de la loi engagement et proximité.

Aujourd’hui, les élus ont :

• un droit à formation juridiquement assez délicat, qui ne peut être dispensé que par des organismes ad hoc, agréés spécifiquement, si l’on veut que les fonds en question soient pris sur les pourcentages des plafonds des indemnités de fonctions réservés à cet effet. Les organismes de formation proches des partis politiques, pour diverses raisons, sont tenus de mettre en place de complexes « murailles de Chine » entre leurs structures de formation et leur vie partisane. 

• un développement désormais du droit individuel à la formation (DIFE) qui est lui aussi très discuté dans ses modalités (cours individuels en réalité ; lien et gestion par la CDC avec des évolutions dans les doctrines internes de la Caisse… répondant elles-mêmes à la constatation d’abus criants)…

Au total, peu d’élus sont formés, et encore le sont-ils avec de nombreuses inégalités (entre monde urbain et rural, entre majorité et opposition en dépit des dispositifs législatifs… et avec comme par hasard une apparition sur la carte encore et toujours sur ce point de la « diagonale du vide », ou « aride»)…

Ajoutons par ailleurs que la formation elle-même connaît quelques bouleversements (montée en puissance de l’e-learning et des vidéos sur des bases de formats courts).

Ce fragile équilibre, parce qu’il n’est pas jugé très efficient,  pourrait être remis en cause par le Gouvernement si celui-ci répond aux suggestions de l’IGAS et de l’IGA lesquelles, dans un très intéressant rapport, proposent pour l’essentiel à appliquer aux élus locaux des recettes envisagées aussi ou déjà appliquées pour la réforme de la formation professionnelle. Mais qui auraient des conséquences importantes pour les structures concernées et les élus locaux eux-mêmes.

Détaillons le constat fait par ce rapport (I) avant que d’aborder ses propositions (II).

 

 

Voici ce rapport

rapport formation

 

Voici le résumé de ce rapport fait par lui-même (avec juste des ajustements mineurs de forme de notre part)

 

La France compte environ 509 000 élus locaux, dont près de 99% relèvent du bloc communal. Cette population est investie de lourdes responsabilités politiques et opérationnelles, dont l’étendue et la complexité se sont accrues avec l’approfondissement de la décentralisation, l’évolution des services déconcentrés de l’État et un certain nombre de transformations sociétales. Les élus doivent, pour y faire face, être correctement formés et, de manière plus générale, accompagnés dans l’exercice de leurs fonctions. Afin de préserver l’attractivité des responsabilités électives, il est également nécessaire que les élus qui le souhaitent puissent, en fin de mandat, s’inscrire dans un processus de réinsertion ou d’évolution professionnelle.

Pour répondre au besoin de formation des élus locaux, la loi a prévu deux dispositifs :

  • Le plus ancien, introduit en 1992, prévoit le financement des formations demandées par les élus par leurs collectivités, qui doivent budgéter annuellement un montant minimum équivalent à 2% des indemnités dues aux élus.
  • Le second, le droit individuel à la formation des élus (DIFE), introduit en 2015, est financé par un fonds national alimenté par les cotisations des élus indemnisés, qui y consacrent 1% de leurs indemnités. Dans le cadre du DIFE, tous les élus, indemnisés ou non, ont droit à 20h de formation par an et adressent directement leurs demandes à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui assure sa gestion. Alors que les collectivités ne prennent en charge que les formations liées au mandat, l’élu peut mobiliser son DIFE pour financer soit des formations liées au mandat, soit des formations répondant à un besoin de réinsertion professionnelle.

Malgré des besoins importants, ces deux dispositifs, plus concurrents que complémentaires, ne permettent qu’à une faible minorité d’élus de se former. Les collectivités consacrent environ 15M€ à la formation des élus alors que la loi les oblige à en budgéter 34M€. Plus de 60% des communes n’ont exécuté aucune dépense de formation en 2018. De janvier à octobre 2019, seuls 6 500 élus ont obtenu la validation d’une demande de formation dans le cadre du DIFE, pour un coût total de 18,6M€. Tous dispositifs confondus, sans qu’il soit possible d’avancer un chiffre précis pour le dispositif historique, on peut considérer que moins de 3% des élus locaux suivent annuellement au moins une formation.

Ce constat est d’autant plus insatisfaisant que les dépenses sont à la fois fortement concentrées et réparties de manière très inéquitable. La dépense par élu dans le cadre du dispositif historique est ainsi d’autant plus élevée que la collectivité est grande et dotée de services étoffés en capacité d’assister les élus dans l’exercice de leurs fonctions. Ainsi, la dépense moyenne par conseiller municipal est 60 fois inférieure à celle d’un conseiller régional. Dans le cadre du DIFE, de janvier à octobre 2019, 14% des bénéficiaires ont consommé 50% des crédits.

En dépit du nombre réduit de bénéficiaires, ces dispositifs ne sont pas parvenus à garantir des formations de qualité facturées au juste prix. Si un agrément du ministre de l’intérieur est obligatoire pour délivrer une formation prise en charge par la dépense publique, cette procédure ne permet pas de contrôler la réalité des pratiques des organismes de formation. Elle a essentiellement conduit à limiter le nombre d’acteurs présents sur le marché, sans garantir ni leur qualité ni leur probité et en nourrissant les soupçons de partialité dans le traitement des dossiers. Le recours généralisé à la sous-traitance par les organismes agréés en réduit considérablement la portée. Il n’existe aucune mesure de la qualité des prestations et de la satisfaction des élus indépendante des prestataires. Avant de s’inscrire, l’élu n’a ainsi aucun moyen d’évaluer la qualité du prestataire qui le sollicite.

 

Les exemples de dérives de toute nature abondent et menacent de jeter le discrédit sur l’ensemble de la politique de formation des élus : l’absence de régulation des tarifs conduit, sur ce marché protégé, à des prix parfois extrêmement élevés ; des sommes exorbitantes, supérieures à 10 000€ par élu, sont dépensées pour des formations généralistes ; plus de 40% des dépenses du DIFE de janvier à octobre 2019 ont été concentrées par deux organismes dirigés par une même personne ; des organismes agréés assument pleinement de jouer un rôle de paravent pour des sociétés qui n’ont pas obtenu l’agrément ; etc.

Malgré la souplesse apparente du système, l’accès aux droits n’est pas facilité. Nombre d’élus demeurent réservés à l’idée de demander à leur collectivité de financer leur formation. La CDC a été débordée par la gestion du DIFE et la qualité de service reste dégradée (coupure de la ligne téléphonique ; confirmation de la prise en charge deux semaines avant la formation ; allongement des délais de paiement) malgré la mobilisation de ressources croissantes dont le coût représentera en 2019 jusqu’à 16% des recettes de l’année.

Enfin, et c’est sans doute la limite fondamentale de ces deux dispositifs, leur soutenabilité budgétaire ne peut être préservée que par le maintien d’un taux de recours extrêmement faible. Ainsi, avec les dossiers de moins de 6 500 élus, le DIFE a dépassé en 10 mois les recettes de l’année 2019. Il ne pourra pas faire face à la croissance attendue de la demande dans les années à venir.

Une réforme profonde de ce système est nécessaire pour améliorer de manière substantielle l’accès à la formation des élus, et particulièrement ceux des petites collectivités et ceux qui exercent des responsabilités exécutives, tout en en garantissant la soutenabilité.

Il paraît tout d’abord indispensable de répondre aux premiers besoins des élus lors de leur prise de fonction par une séquence d’information structurée, gratuite, relativement courte et ouverte à tous, portée principalement par les associations d’élus avec le soutien des services déconcentrés de l’Etat. Un droit à l’information des élus devrait ainsi être instauré afin notamment que les élus puissent mobiliser leur congé de formation pour assister à cette séquence.

Il paraît également nécessaire, au-delà de la prise en charge de formations répondant à un besoin de réinsertion professionnelle, de mieux valoriser les compétences acquises dans le cadre du mandat. Des certificats de compétences professionnelles similaires à ceux mis en place pour les représentants du personnel et des passeports de compétences comme il en existe pour les bénévoles devraient être créés pour les élus locaux.

En ce qui concerne la formation elle-même, les dispositifs doivent être profondément refondus avec quatre objectifs : bâtir un système équitable, avec des droits effectifs pour tous ; former davantage d’élus ; garantir des formations de qualité, au juste prix, par des organismes sérieux ; impliquer fortement les collectivités territoriales dans le pilotage du dispositif.

A cet effet, il est proposé de créer un dispositif nouveau dédié à la formation des élus locaux et de l’articuler fortement avec le système de formation professionnelle de droit commun. L’autonomie souhaitée pour ce dispositif est, en effet, indispensable pour que les ressources publiques soient prioritairement ciblées sur l’accompagnement des élus dans leurs fonctions ; pour préserver la logique de formation entre élus qui peut recouvrir une dimension politique ; pour ne pas inscrire les élus dans un processus de qualification professionnelle pouvant remettre en cause le principe de légitimité issue uniquement du suffrage universel ; pour que des formations prenant en compte les contraintes des élus et notamment leur faible disponibilité et leur besoin de sociabilité puissent continuer d’être prises en charge.

 

Pour y parvenir, il est tout d’abord proposé de clarifier la vocation des différents dispositifs. L’ensemble des droits à formation acquis en tant qu’élu local seraient ainsi réunis dans un compte de formation de l’élu local (CFEL). Son articulation avec le compte personnel de formation (CPF) de droit commun serait clairement établie :

  • Le CFEL financerait uniquement les formations à l’exercice du mandat rattachées à un répertoire de la formation des élus locaux (RFEL). Ce dernier listerait, pour chaque sujet, les compétences à transmettre pour qu’une formation soit éligible.
  • Pour financer les formations de réinsertion professionnelle, les élus pourraient transférer, dans la limite d’un plafond, les droits non consommés du CFEL vers leur compte personnel de formation (CPF). Ce bonus pourrait être conservé tout au long de la vie. Réciproquement, un élu pourrait alimenter son CFEL avec les crédits qu’il aurait capitalisés dans son CPF au cours de sa carrière. 

Ce dispositif pourrait être mobilisé par les élus, dans le cadre des droits acquis à titre individuel, mais aussi par les collectivités. Une collectivité pourrait ainsi demander le cofinancement d’une action de formation ouverte à l’ensemble de son assemblée délibérante.

Le financement de ce dispositif serait assuré par un fonds national de la formation des élus locaux (FNFEL). Afin de mettre un terme aux inégalités de traitement selon la taille et les moyens de la collectivité, ce fonds réunirait à la fois la cotisation actuelle des élus au DIFE et le budget minimum que les collectivités doivent, aux termes de la loi, consacrer à la formation des élus. Les recettes annuelles s’élèveraient à environ 52 M€.

Sa soutenabilité budgétaire serait garantie par la mise en place d’un plafond de dépense annuelle par élu. En fonction du taux de recours, ce plafond pourrait être révisé à la hausse ou à la baisse afin de préserver l’équilibre budgétaire. Pour répondre aux besoins de formation plus importants des maires et de leurs adjoints, le plafond qui leur serait applicable serait supérieur à celui des élus de droit commun.

L’accès à la formation serait rendu plus simple et plus transparent par la mise en place d’une plateforme numérique de gestion des propositions de formation (par les organismes) et des inscriptions (par les élus). Les élus auraient la faculté de mandater un organisme pour qu’il procède à leur inscription. Tous les élus formés seraient systématiquement invités à remplir sur internet un rapide questionnaire d’évaluation dont les résultats seraient visibles sur la plateforme et guideraient l’élu dans ses choix.

Pour permettre une croissance significative du taux de recours, des mesures de nature à limiter la concentration des dépenses sur un nombre réduit d’élus seraient prises : plafonnement du coût horaire par élu ; nombre minimum et maximum de participants par formation ; fin du cumul des droits annuels (le DIFE est à ce jour acquis au bout d’un an) en contrepartie de l’ouverture des droits à formation dès la première année de mandat .

Le contrôle des organismes eux-mêmes serait profondément refondu. L’agrément serait supprimé et remplacé par la procédure d’enregistrement des organismes de formation prévue par le code du travail. Les sanctions pénales applicables en cas de manquement et les procédures de contrôle administratif et financier par l’Etat constitueraient des leviers pour faire respecter la réglementation. Les organismes de formation d’élus seraient, en outre, soumis au dispositif de certification sur des critères de qualité précis et objectifs qui s’appliquera à tous les organismes de formation de droit commun au 1er janvier 2021. Enfin, la gestion de l’ensemble de l’offre, de la demande et des paiements dans le cadre d’un dispositif unique faciliterait considérablement la détection des dérives.

 

La gouvernance de la formation des élus serait renforcée. Une commission consultative de la formation des élus locaux (CCFEL), composée majoritairement d’élus, rendrait un avis sur le plafond de dépense annuelle par élu et proposerait les évolutions du répertoire national. Les élus disposeraient ainsi d’un droit de regard sur les deux piliers de la régulation du système, les décisions en la matière étant arrêtées par le ministre chargé des collectivités territoriales. La gestion des cotisations, de la plateforme numérique, des droits et des paiements serait assurée par la CDC.

Ce dispositif se déploierait progressivement. Les mesures de maîtrise des dépenses pourraient s’appliquer au DIFE immédiatement (plafond du coût horaire, plafond annuel, non cumul d’une année sur l’autre, ouverture dès la première année). En revanche, la fusion des deux dispositifs ne s’appliquerait qu’au bout de deux ans, afin que la CDC ait le temps de mettre en place un système adapté à la gestion de masse. L’obligation de certification pourrait également ne s’appliquer qu’après deux ans afin de laisser le temps aux acteurs de s’y préparer, comme c’est le cas dans le droit commun.

Les collectivités territoriales resteront fortement impliquées dans la gouvernance du dispositif au niveau national et dans sa mobilisation au niveau local :

  •   la création d’un fonds national, nécessaire pour assurer la solidarité entre collectivités, serait accompagnée de la mise en place d’une instance de gouvernance composée majoritairement d’élus qui se prononcerait tant sur la gestion du fonds, que sur le périmètre des formations éligibles ;
  •   les collectivités territoriales pourront mobiliser le fonds pour cofinancer des actions de formation dont elles prendraient l’initiative et librement abonder les droits individuels d’un élu qui le demanderait.

 

Liste des recommandations par ordre d’apparition dans le rapport

 

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