Mise à jour ; pour voir notre analyse de la loi définitive, voir :

14 points à retenir de la 2nde loi Covid-19, n° 2020-546 du 11 mai 2020, au JO de ce matin 

 

A été définitivement adoptée la future loi « prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions ».

Il ne reste plus qu’à passer par la case Conseil constitutionnel (affaire n° 2020-800 DC) : celui-ci doit finalement, après un feuilleton complexe qui a marqué la journée de ce dimanche, rendre sa décision ce lundi 11 mai pour une promulgation au JO prévue (sous réserve donc d’éventuelles censures des sages de la rue Montpensier) mardi 12 mai. 

Survolons ensemble le contenu de ce texte en 12 points :

• I. L’état d’urgence sanitaire est prorogé jusqu’au 10 juillet

• II. La fin anticipée, par décret, de cet état d’urgence est une décision qui, le cas échéant, devra être prise après avis du comité de scientifiques
• III. A l’occasion de ce projet de loi, le Conseil d’Etat a émis un avis qui conduira à pousser le Gouvernement à accélérer « le déconfinement des délais »
• IV. Aménagements en termes de responsabilité : un nouveau  texte qui ne change rien en droit, mais qui sera en réalité utile vis-à-vis des élus et… des magistrats 
• V. Bornage des reconductions automatiques en matière de détention provisoire
• VI. Confinement, établissements recevant du public : ajustements mineurs (mais on retiendra la possibilité de la nouvelle règle « des 100 km » et des possibilités de restrictions des transports en commun en heures de pointe ; mesures qui seront prises par décret demain normalement mais qui sont permises par un pouvoir de réglementation prévu par cette loi, permettant des mesures plus complexes, modulant plus le contenu que le droit antérieur)
• VII. Ajustements du droit de la mise en quarantaine (ou, plus précisément, en quatorzaine renouvelable) ; avec une distinction entre la quarantaine et l’isolement ensuite avec droit d’accès au Juge des libertés et de la détention
• VIII. Pour les personnes (enfants notamment) victimes de violences, même de violences simplement alléguées, un confinement/isolement séparé 
• IX. Extension des catégories d’agents pouvant verbaliser les infractions aux règles de sécurité sanitaire actuelles
• X. Expulsions locatives, factures d’énergie
• XI. Un système d’information ad hoc, à durée limitée, de « tracing »  avec diverses garanties (à ne pas confondre avec la possible application stopcovid)
• XII. Adaptations outre-mer
• Annexe : Documents bruts 

 

NB : avec le report de 24h de la promulgation de la loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire, le Gouvernement a publié au JO de ce matin un décret intermédiaire à durée de vie très limitée 

 

 

I. L’état d’urgence sanitaire est prorogé jusqu’au 10 juillet

 

L’article 1^er proroge l’état d’urgence sanitaire en vigueur.

La notion d’état d’urgence sanitaire a été introduite dans notre droit par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 (NOR: PRMX2007883L). Voir :

• • La loi ordinaire Covid-19 au JO de ce matin : voici le texte ainsi qu’un court décryptage 

Le nouveau régime « d’état d’urgence sanitaire » confère un pouvoir fort à l’Etat (sur tout ou partie du territoire), et notamment aux préfets, pour réquisitionner, restreindre certaines libertés (de circulation, confinement, quarantaines, fermeture de l’accès au public de nombreux établissements recevant du public [ERP], etc. Le tout sous le contrôle d’un comité de scientifiques.

Un état d’urgence peut être déclaré pour un mois avec prolongation au besoin, au delà, par voie législative (donnée d’ores et déjà pour le Covid-19 pour une période de deux mois). C’est la partie de la loi du 23 mars 2020 qui restera ensuite dans notre droit positif comme pouvant s’appliquer à l’avenir, le reste de ladite loi ne comportant pour le surplus que des dispositions provisoires.

Depuis, le droit adopté dans le cadre de ce régime particulier s’avère fort ample. Voir :

• Covid-19 : principaux textes et jurisprudences [mise à jour 30/04/20] 

 

La durée de l’état d’urgence sanitaire est strictement encadrée par la loi ne pouvait être prorogée que par la loi : c’est ce qui est prévu par ce projet d’article 1er de la future loi.

Le Gouvernement aurait pu revenir au droit commun (i.e. se reposer surtout sur les mesures spécifiques prévues par l’article L. 3131-1 du code de la santé publique, ce qui était l’essentiel de la base juridique antérieure à la loi Covid-19… voir sur ce point : Covid-19 : les mesures prises à la mi-mars étaient-elles légales ? [VIDEO + article] ). Mais le droit constitué depuis est si puissant et la pandémie si incertaine dans sa durée que le Gouvernement a préféré un report de deux mois de ce régime exceptionnel, et ce donc jusqu’au 23 juillet 2020.

Le Gouvernement voulait une prolongation jusqu’au 23 juillet. Le Sénat a imposé une prolongation limitée au 10 juillet. 

 

II. La fin anticipée, par décret, de cet état d’urgence est une décision qui, le cas échéant, devra être prise après avis du comité de scientifiques

 

Il peut être mis fin à l’état d’urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l’expiration du délai fixé par la loi le prorogeant.

La nouvelle loi prévoit que la fin anticipée, par décret, de cet état d’urgence est une décision qui, le cas échéant, devra être prise après avis du comité de scientifiques

 

 

III. A l’occasion de ce projet de loi, le Conseil d’Etat a émis un avis qui conduira à pousser le Gouvernement à accélérer « le déconfinement des délais »

 

Il est à noter que le Conseil d’Etat dans son avis n°400104 du 1er mai 2020, relatif à ce projet de loi, a glissé ces propos en forme d’avertissement (le soulignement est de nous) :

 

 

IV. Aménagements en termes de responsabilité : un nouveau  texte qui ne change rien en droit, mais qui sera en réalité utile vis-à-vis des élus et… des magistrats 

 

IV.A. Rappels de l’état du droit sans la nouvelle loi

 

Depuis la loi « Fauchon » (en fait préparée par plusieurs sénateurs, dont bien sûr, en premier plan, le Sénateur Fauchon) n° 2000-647 du 10 juillet 2000 (insérée dans les disposions, aujourd’hui, à l’article 121-3 code pénal) « tendant à préciser la définition des délits non intentionnels », il importe de distinguer deux situations en matière d’infractions commises, non pas volontairement, mais par négligence ou par imprudence :

• cas 1 : soit le comportement du prévenu a causé directement le dommage : la simple imprudence, négligence, maladresse, suffisent alors à constituer le délit… Sur ce point, la loi Fauchon et la jurisprudence qui ont suivi n’ont rien changé 
• soit la personne poursuivie n’a « que » créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou n’a pas pris les mesures permettant de l’éviter. Dans ce cas, elle ne sera condamnée que :
  • cas 2 : soit si elle a violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement… … Sur ce point, la loi Fauchon et la jurisprudence qui ont suivi n’ont rien changé 
  • cas 3 : soit si elle a commis une faute caractérisée qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité et qu’elle ne pouvait ignorer….

C’est sur ce dernier point que certaines affaires ont vu leur cours changer (par exemple , relaxe en appel de Mme le Maire de l’Ile d’Ouessant condamnée en première instance pour ne pas avoir interdit ou fortement déconseillé la pratique du vélo sur les chemins en hauteur des falaises…). Mais dans l’ensemble, force est de constater que le juge a plutôt eu la main lourde, voyant des fautes caractérisées là où le commun des mortels verrait plutôt un péché véniel… 

Voir à ce sujet un rapport que nous avions fait pour l’ANEM, en présence du Sénateur Fauchon, pour les 5 ans de la loi portant son nom. Ce rapport est dans ses grandes lignes encore tout à fait d’actualité :

• rapport anem pénal 20051011

 

En matière de Covid-19, les décideurs locaux :

• ne seront presque jamais la cause directe du préjudice au sens de cette loi Fauchon (cas 1 au sens de la nomenclature ci-avant)
• ne violeront que rarement des normes identifiées, obligatoires, dont la violation peut entraîner un risque grave et immédiat pour autrui (cas 2 au sens de la nomenclature ci-avant)
• mais peuvent commettre des fautes caractérisées dans ce domaine, notamment à la veille du déconfinement scolaire étrange à venir. Cela dit… au pénal… sauf chaîne statistique considérable, avant de prouver l’imputabilité d’une contamination à tel ou tel acte d’un décideur local, il y a une marge énorme qui ne sera presque jamais franchie. Les dangers sont donc surtout à redouter dans les actions identifiables, précises (fourniture de savon ; respect des procédures lors de l’identification d’un cas déterminé, etc.)

 

IV.B. La nouvelle loi : peu de changements en droit pur (et c’est même un euphémisme) mais un guide, une liste d’éléments à prendre en compte, qui sera utile en cas de litige à venir

 

Au moins deux propositions de loi avaient été déposées visant à limiter la responsabilité des acteurs locaux avant que le sujet n’arrive dans les débats via les amendements (dès la commission des lois du Sénat) à ce projet de loi.

Le Gouvernement avait tendance de son côté à penser que ces amendements étaient inutiles…. ou s’ils étaient utiles, il était utile pour le Gouvernement que la responsabilité en fût endossée par le Sénat… pour éviter toute polémique.

 

Le texte adopté est psychologiquement indispensable pour les décideurs locaux. En droit il change in fine peu de choses par rapport à ce qu’aurait selon nous été l’application de la loi Fauchon précitée.

 

Le II de l’article 1er de la future loi (sous réserve de très improbable censure du Conseil constitutionnel sur ce point) serait ainsi rédigé :

« II. – Le chapitre VI du titre III du livre Ier de la troisième partie du code de la santé publique est complété par un article ainsi rédigé :

« Art. L. 3136-2. – L’article 121-3 du code pénal est applicable en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur. »

Bref :

• on nous rappelle que pour les infractions involontaires, on applique l’article 121-3 code pénal, i.e. la loi Fauchon (certes…)
• et qu’alors le juge pénal doit faire une analyse in concreto (certes… comme toujours) en appréciant les moyens dont on disposait et la nature de ses missions ou fonctions (certes…).

Donc on rappelle au juge son mode d’emploi. Avec des éléments peut être un peu plus précis, en tous cas précisément énumérés (ce que ne fait pas le code pénal à ce jour)…

On pourrait rire, se moquer même, tant ce texte ne change rien. Mais ce serait injuste. Car nonobstant la révérence due à nos amis magistrats, notre expérience nous prouve qu’hélas il est parfois utile, et même difficile, de leur rappeler.

 

IV.C. Message pour ceux qui s’enflamment sur les réseaux sociaux : non ce n’est pas une auto-amnistie, loin, très loin s’en faut

 

Quant aux réseaux sociaux qui déjà s’enflamment pour dénoncer une prétendue auto-amnistie… signalons leur que :

• d’une part ce n’est pas du tout une amnistie, techniquement (il ne s’agit pas d’effacer une condamnation ou de ne pas entrer en voie de condamnation pour une infraction pourtant commise),
• et que d’autre part la modestie même des éléments de la nouvelle loi suffit à rendre ridicule ce nouveau prurit du clic.

 

V. Bornage des reconductions automatiques en matière de détention provisoire

 

Le III de l’article 1 vise à encadrer, limiter, borner le régime de la détention provisoire et notamment le régime de ses reconductions automatiques. Un régime qui avait beaucoup ému dans le monde des avocats pénalistes et des associations oeuvrant à la protection des droits de l’homme. Sur ce point, voir aussi : Covid-19 : rejet, par le Conseil d’Etat, sans audience, des recours contre les délais de détention provisoire 

Non sans étrangeté, au lieu d’encadrer pour l’avenir l’habilitation législative (ou de valider l’ordonnance avec modifications), c’est directement l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 qui est modifiée par le législateur.

 

VI. Confinement, établissements recevant du public : ajustements mineurs (mais on retiendra la possibilité de la nouvelle règle « des 100 km » et des possibilités de restrictions des transports en commun en heures de pointe ; mesures qui seront prises par décret demain normalement mais qui sont permises par un pouvoir de réglementation prévu par cette loi, permettant des mesures plus complexes, modulant plus le contenu que le droit antérieur)

L’article 2 dans la numérotation provisoire (celle du texte CMP) précise et complète les dispositions de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique en matière de règlementation des déplacements et des transports et d’ouverture des établissements recevant du public et des lieux de regroupement de personnes.

NB sur ces sujets, voir : 

• Covid-19 : confinement, établissements fermés au public, pouvoirs de police, outre-mer, transports… [mise à jour 21/04/2020] 

 

Plus précisément :

• le pouvoir, dévolu au Premier Ministre, de :
  • « restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret »
  • …. devient celui de….
  • « réglementer ou interdire la circulation des personnes et des véhicules et réglementer l’accès aux moyens de transport et les conditions de leur usage ; »(champ d’application plus large et pouvoir réglementaire plus large)
• le pouvoir, dévolu au Premier Ministre d’ :
  • « ordonner la fermeture provisoire d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l’exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité ; »
  • …. devient celui d’
  • « ordonner la fermeture provisoire et réglementer l’ouverture, y compris les conditions d’accès et de présence, d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l’accès des personnes aux biens et services de première nécessité ; »(réglementation aussi de l’accès, des ouvertures…)
• le pouvoir, dévolu au Premier Ministre d’ :
  • « Ordonner la réquisition de tous biens et services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire ainsi que de toute personne nécessaire au fonctionnement de ces services ou à l’usage de ces biens.  »
  • …. devient celui d’
  • « Ordonner la réquisition de toute personne et de tous biens et services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire. »(réquisition des personnes dès qu’il y a une nécessité et non dès qu’il y a une nécessité pour les services ou biens utiles pour lutter contre la pandémie…)

 

Ce sont ces évolutions qui vont, notamment, permettre :

• de limiter à 100 km les déplacements qui ne sont pas nécessités par des motifs impérieux (point que le Gouvernement lie à la nouvelle loi et, de fait, les points 1° et 2° de l’article L. 3131-15 du Code de la santé publique dans sa version actuelle pourraient être interprétés comme ne le permettant pas à ce jour) ;

• de réserver l’accès aux transports aux personnes justifiant de la nécessité de se rendre à leur travail (c’est ainsi qu’en Ile-de-France est prévue une attestation ad hoc pour utiliser les transports en commun pendant les heures de pointe ; Ile-de-France : voici les modèles d’attestations spécifiques pour se déplacer dans les transports en commun entre 6h30 et 9h30, et entre 16 et 19h )

 

VII. Ajustements du droit de la mise en quarantaine (ou, plus précisément, en quatorzaine renouvelable) ; avec une distinction entre la quarantaine et l’isolement ensuite avec droit d’accès au Juge des libertés et de la détention

 

Les 3° et 4° de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique (qui deviendront avec le nouveau texte les 3° et 4° du I de cet article…) prévoient déjà un régime de quarantaine.

Mais cet article va s’enrichir d’un « II » qui va limiter cette quarantaine (et prévoir des informations de la part des entreprises de transport à cet effet).

Le placement et le maintien en isolement ne pourront viser que les personnes qui, ayant séjourné au cours du mois précédent dans une zone de circulation de l’infection, entrent sur le territoire national, arrivent en Corse ou dans l’une des collectivités mentionnées à l’article 72-3 de la Constitution. La liste des zones de circulation de l’infection est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. Elle fait l’objet d’une information publique régulière pendant toute la durée de l’état d’urgence sanitaire.

Les mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement peuvent se dérouler, au choix des personnes qui en font l’objet, à leur domicile ou dans les lieux d’hébergement adapté.

Il ne s’agit d’ailleurs pas d’une quarantaine, mais d’une quatorzaine renouvelable et le droits des personnes ainsi mises en quatorzaine sont scrupuleusement précisées par le législateur (avec notamment un « accès aux biens et services de première nécessité ainsi qu’à des moyens de communication téléphonique et électronique lui permettant de communiquer librement avec l’extérieur »).

Important :

• au stade des mesures individuelles, il faut donc distinguer la mise en quarantaine des mesures de placement et de maintien en isolement
• mais toutes ces mesures sont prononcées par décision individuelle motivée du préfet sur proposition du directeur général de l’agence régionale de santé (ARS). Cette décision doit mentionner les voies et délais de recours ainsi que les modalités de saisine du juge des libertés et de la détention (JLD).
• car en effet ledit JLD pourra être saisi dans ce cadre (et celui-ci devra statuer dans les 72h).

 

 

VIII. Pour les personnes (enfants notamment) victimes de violences, même de violences simplement alléguées, un confinement/isolement séparé

« Les personnes et enfants » (les enfants ne sont pas des personnes ???) « victimes des violences […] ne peuvent être mis en quarantaine, placés et maintenus en isolement dans le même logement ou lieu d’hébergement que l’auteur des violences, ou être amenés à cohabiter lorsque celui-ci est mis en quarantaine, placé ou maintenu en isolement, y compris si les violences sont alléguées».

Lorsqu’il ne peut être procédé à l’éviction de l’auteur des violences du logement conjugal ou dans l’attente d’une décision judiciaire statuant sur les faits de violence allégués et, le cas échéant, prévoyant cette éviction, il devra être « assuré leur relogement dans un lieu d’hébergement adapté. Lorsqu’une décision de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement est susceptible de mettre en danger une ou plusieurs personnes, le préfet en informe sans délai le procureur de la République. »

Un décret devra intervenir à ces sujets.

 

IX. Extension des catégories d’agents pouvant verbaliser les infractions aux règles de sécurité sanitaire actuelles

 

La loi modifie aussi l’article L. 3136-1 pour étendre les catégories (adjoints de sécurité, certains contrôleurs dans les transports publics…) de personnes habilitées (certains agents de police judiciaire adjoints… hors policiers municipaux et gardes champêtres, pour qui l’extension a déjà été actée) à constater la violation des dispositions prises sur le fondement de l’état d’urgence sanitaire (avec certaines restrictions, par catégorie d’agents).

Agents concernés : « agents mentionnés aux 1°, 1° bis et 1° ter de l’article 21 du code de procédure pénale » ;  « agents mentionnés aux 4° et 5° du I de l’article L. 2241-1 du code des transports » ; « « agents mentionnés au II de l’article L. 450-1 du code de commerce » ; « personnes mentionnées au 11° de l’article L. 5222-1 du code des transports ».

X. Expulsions locatives, factures d’énergie

La trêve des expulsions locatives est repoussée au 10 juillet inclus.

Idem pour la suspension des coupures d’accès, pour non-paiement des factures, de « la fourniture d’électricité, de chaleur ou de gaz »…

Le tout avec un ajustement de ces régimes outre-mer.

XI. Un système d’information ad hoc, à durée limitée, de « tracing »  avec diverses garanties (à ne pas confondre avec la possible application stopcovid)

L’article 6 (dans la numérotation provisoire de ce projet de loi) permet au ministre chargé de la santé de mettre en oeuvre un système d’information aux seules fins de lutter contre la prorogation de l’épidémie de covid-19.

C’est peu de dire que ce sujet a été beaucoup débattu au sein des chambres et dans la France entière. Pas assez pour certains. Mais beaucoup tout de même.

NB : à ne pas confondre avec la possible (mais désormais plutôt improbable) application mobile stropcovid ou alertecovid, qu’il est (était ?) question de développer faute d’avoir (au contraire de l’Allemagne) accepté l’offre conjointe d’Apple et de Google (…). Voir :

• Covid et application mobile : un peu de droit dans un monde de luttes [mise à jour au 30/4] 

Il faut rappeler que le contact tracing repose sur deux méthodes de recensement complémentaire :

• La première méthode est l’identification des personnes infectées, ce qui suppose de tester et de transmettre les résultats aux organismes du contact tracing. Cela est permis par un service intégré de dépistage et de prévention (SIDEP) déployé dans l’ensemble des laboratoires et structures autorisés à les réaliser qui, en plus d’assurer le retour d’information sur un test positif vers le patient, le médecin prescripteur et le médecin traitant – s’il n’est pas le prescripteur -, collige l’ensemble des résultats des tests et les met à disposition des organismes intéressés pour la prise en charge.
• La seconde méthode est l’identification des cas-contacts, l’analyse les chaînes de transmission et le traitement des foyers d’infection (ou clusters) qui supposent un travail d’enquête. C’est le rôle d’Ameli.pro/ « Contact covid », de l’Assurance maladie qui servira à collecter les données des enquêtes sur les personnes qui ont été en contact avec une personne infectée par le COVID19, par les différents niveaux mis en place : le premier niveau correspond au médecin traitant qui établit une première liste des contacts, le deuxième niveau correspond aux plateformes de l’assurance maladie qui vont préciser la liste puis appelle les cas-contacts identifiés, le troisième niveau enfin correspond aux agences régionales de santé qui vont traiter, avec l’appui des cellules en région de Sante publique France, les clusters et les chaînes de transmission plus complexes.

 

Le texte permet au ministre chargé de la santé de mettre en oeuvre un système d’information aux seules fins de lutter contre la prorogation de l’épidémie de covid-19 « pour la durée strictement nécessaire à cet objectif ou, au plus, pour une durée de six mois à compter de la fin de l’état d’urgence sanitaire ». 

Des données relatives aux personnes atteintes par ce virus et aux personnes ayant été en contact avec elles peuvent être partagées, le cas échéant sans le consentement des personnes intéressées.

Le ministre chargé de la santé, l’Agence nationale de santé publique, l’Assurance maladie et les agences régionales de santé pourront également adapter des systèmes d’information existants, aux mêmes fins et pour la même durée, dans un cadre à fixer par décret en Conseil d’Etat.

Les données à caractère personnel collectées par ces systèmes d’information à ces fins ne peuvent être conservées à l’issue d’une durée de trois mois après leur collecte.

Les données à caractère personnel concernant la santé sont strictement limitées au statut virologique ou sérologique de la personne et la loi a strictement encadré (avec un décret en Conseil d’Etat à venir) les règles d’accès, les informations concernées et les finalités de ces systèmes d’information.

Est instauré un Comité de contrôle et de liaison covid-19 chargé d’associer la société civile et le Parlement aux opérations de lutte contre la propagation de l’épidémie par suivi des contacts ainsi qu’au déploiement des systèmes d’information prévus à cet effet.

 

XII. Adaptations outre-mer

 

Le dernier article (7 dans l’actuelle numérotation) ajuste le droit ultramarin sur ce point (en sus des adaptations prévue pour les coupures d’énergie et les expulsions locatives, susmentionnées).

 

VOICI LES DOCUMENTS BRUTS

Avis CE, 1er mai 2020, n°400104

 

• avis CE n 400104 1er mai 2020

 

Etude d’impact du projet de loi initial

 

• Etude d’impact

Dossiers législatifs sur les sites du Sénat et de l’A.N.

 

• http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl19-414.html
• http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/dossiers/prorogation_etat_urgence_sanitaire

Petite loi « compilée » après passage en CMP mais avant passage au Conseil constitutionnel

 

• Future loi « prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions » : voici le texte adopté définitivement (en CMP) ce jour