Éric Landot Brèves et articles

A quelles conditions une dépense irrégulièrement payée par un comptable public peut-elle être regardée comme n’ayant pas causé de préjudice financier à l’organisme public ? [suite]

A quelles conditions une dépense irrégulièrement payée par un comptable public peut-elle être regardée comme n’ayant pas causé de préjudice financier à l’organisme public ?

Le Conseil d’Etat avait répondu en décembre 2019 à cette question, et ce d’une manière qui bouleversait les pratiques actuelles des juridictions financières. 

A la faveur de trois décisions du 4 février 2021, il vient d’affiner sa jurisprudence en ces domaines, au moment où de toute manière la responsabilité des comptables devrait évoluer dans les années à venir. 

 

I. Pas de préjudice financier, pas de responsabilité

 

La Haute Assemblée commence en de tels dossiers toujours par rappeler que :

  • l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, modifié, institue dans l’intérêt de l’ordre public financier, un régime légal de responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics distinct de la responsabilité de droit commun.
  • que, lorsque le manquement du comptable aux obligations qui lui incombent :
    • n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme non rémissible.
    • a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes met en débet le comptable qui a alors l’obligation de verser de ses deniers personnels la somme correspondante.

Certes… Mais il est donc important de savoir si un préjudice financier a été, ou non, causé (surtout depuis la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011).

 

II. Les apports des deux décisions du 6 décembre 2019

 

Se posait donc la question de savoir à quelles conditions une dépense irrégulièrement payée par un comptable public pouvait être regardée comme n’ayant pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné au sens des dispositions de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

La Haute Assemblée a alors posé qu’il appartient donc au juge des comptes (CRC ; CTC ; Cour des comptes…) d’apprécier si le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné et, le cas échéant, d’évaluer l’ampleur de ce préjudice et que ce juge financier doit, à cette fin :

  • d’une part, rechercher s’il existait un lien de causalité entre le préjudice et le manquement à la date où ce dernier a été commis. Le Conseil d’Etat précise que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due.
  • d’autre part, apprécier le montant du préjudice à la date à laquelle il statue en prenant en compte, le cas échéant, des éléments postérieurs au manquement.

 

Il est ensuite spécifié que :

  • lorsque le manquement du comptable porte sur l’exactitude de la liquidation de la dépense et qu’il en est résulté un trop-payé, ou conduit à payer une dépense en l’absence de tout ordre de payer ou une dette prescrite ou non échue, ou à priver le paiement d’effet libératoire, il doit être regardé comme ayant par lui-même, sauf circonstances particulières, causé un préjudice financier à l’organisme public concerné.
  • à l’inverse, lorsque le manquement du comptable aux obligations qui lui incombent au titre du paiement d’une dépense porte seulement sur le respect de règles formelles que sont l’exacte imputation budgétaire de la dépense ou l’existence du visa du contrôleur budgétaire lorsque celle-ci devait, en l’état des textes applicables, être contrôlée par le comptable, il doit être regardé comme n’ayant pas par lui-même, sauf circonstances particulières, causé de préjudice financier à l’organisme public concerné.
  • le manquement du comptable aux autres obligations lui incombant, telles que le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, de la disponibilité des crédits, de la production des pièces justificatives requises ou de la certification du service fait, doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer, et, le cas échéant, que le service a été fait

 

En l’espèce, le comptable public avait réglé des factures sans disposer des éléments requis en vertu de la réglementation et du contrat signé avec le fournisseur permettant de vérifier l’exactitude des calculs de liquidation de la dette.

En se fondant, pour caractériser l’existence d’un préjudice financier pour l’organisme en cause résultant du caractère irrégulier de ces paiements, sur le caractère insuffisant des seuls éléments dont disposait le comptable public à la date du manquement, sans rechercher s’il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis, et notamment des pièces produites devant elle en défense par le comptable, que les paiements litigieux pouvaient être regardés comme effectivement dus, la Cour des comptes a donc, sur ce point, selon le Conseil d’Etat, entaché son arrêt d’erreur de droit.

De même, le comptable public avait-il pris en charge des mandats sur le fondement d’une convention conclue avec une société de voyages. A l’appui de ces paiements, il avait produit d’une part une convention d’ouverture de compte avec cette société comportant le visa du contrôleur général économique et financier mais ne prévoyant pas de prix pour les prestations susceptibles d’être fournies et, d’autre part, un accord fixant la rémunération applicable à ces prestations mais ne comportant pas ce visa. En se bornant à constater qu’en l’absence de ce visa sur ce document, les prix des différentes prestations étaient non justifiés et les paiements effectués en contrepartie des prestations indus pour caractériser l’existence d’un préjudice financier résultant de ces paiements irréguliers, alors que le seul défaut de vérification du visa du contrôleur budgétaire par le comptable n’est pas, en lui-même, de nature à causer un préjudice financier à l’organisme public concerné, la Cour des comptes a, là encore, entaché son arrêt d’erreur de droit.

Dans une autre décision du même jour, le Conseil d’Etat a eu à connaître de l’affaire d’un comptable public ayant pris en charge trois mandats sur le fondement d’un contrat de marché public et de bons de commande signés par des personnes habilitées à engager ces dépenses pour le compte de l’organisme public concerné, et correspondant à des prestations exécutées. La Cour des comptes avait relevé que ces paiements étaient intervenus alors que leur montant était supérieur à la délégation consentie aux délégués de l’ordonnateur. En se fondant sur l’absence de volonté de l’ordonnateur d’accorder une délégation de signature aux signataires des ordres de payer pour caractériser l’existence d’un préjudice financier résultant des paiements en litige alors, d’une part, qu’il est constant que ces paiements correspondaient à des prestations exécutées sur la base d’un contrat de marché public et de bons de commande et, d’autre part, qu’était établie, par la production du contrat de marché public et des bons de commande, la volonté de l’ordonnateur d’exposer ces dépenses, la Cour des comptes a, là encore, selon la censure du Palais Royal, entaché son arrêt d’erreur de droit.
Idem pour un Comptable public ayant pris en charge trois mandats sur le fondement d’un contrat de marché public et de bons de commande signés par des personnes habilitées à engager ces dépenses pour le compte de l’organisme public concerné, et correspondant à des prestations exécutées.

N.B.: attention sur de tels préjudices, les collectivités ne peuvent de toute manière agir directement. Seul le procureur financier le peut (voir Décision n° 2019-795 QPC du 5 juillet 2019 ; Juridictions financières : il est constitutionnel que les procureurs financiers aient le monopole des poursuites… Dommage pour les personnes publiques qui ont des créances à recouvrer sur leur comptable ). Sauf improbable recours indemnitaire ; voir par exemple : Conseil d’Etat, 10 octobre 2014, n° 356722, Ministre du budget c. Commune de Cavalaire-sur-Mer ; Collectivités : les erreurs du comptable public, agent de l’Etat… sont souvent de votre propre faute, selon le TA de Melun (!)… puisque ledit comptable agit pour le compte de la collectivité (LOL) ).

 

VOICI CES ARRETS :

• CE, S., 6 décembre 2019, n° 418741, publié au recueil Lebon

• CE, S., 6 décembre 2019, n° 425542, publié au recueil Lebon

… publiés intégralement ici :

 

III. Un mode d’emploi affiné par trois décisions en date du 4 février 2021 (et qui précise les critères à utiliser en dehors des cas où a été établie une présomption, soit de préjudice soit d’absence de préjudice)

 

Des décisions de 2019, résultaient trois cas de figure :

  • cas n° 1 : sont présumés avoir causé un préjudice financier les manquements relatifs :
    • à l’exactitude de la liquidation de la dépense conduisant à un trop-payé,
    • au paiement d’une dépense en l’absence de tout ordre de payer
    • à une dette prescrite ou non échue
    • ou de ceux privant le paiement d’effet libératoire.
  • cas n° 2 : sont présumés NE PAS avoir causé un préjudice financier certains manquements à des règles formelles.
  • cas n° 3 : dans un troisième groupe, se trouvent des situations intermédiaires où il n’y a pas de présomption (contrôles de la qualité de l’ordonnateur, de la disponibilité des crédits, de la production des pièces justificatives et du service fait), pour lesquels faute de prémotion le Conseil d’Etat a fourni des critères minima que, dans ses intéressantes conclusions, M. Olivier Fuchs, rapporteur public, a ainsi résumé : « vous avez, pour cette catégorie qui n’appelle pas de solution de principe, dégagé les critères qui doivent guider l’appréciation au cas par cas du juge des comptes et qui compose le triptyque suivant : les fondements juridiques de la dépense doivent être assurés, l’ordonnateur doit avoir voulu exposer cette dépense et le service doit avoir été fait »

 

L’affaire la plus intéressante (n°428887) des trois portait sur l’équivalent de feu l’indemnité de conseil (autrefois accordée par les collectivités ; régime aujourd’hui réformé et, du point de vue des dépenses des collectivités, supprimé ; voir ici), mais pour les chambres d’agriculture.

Il résulte de l’article D. 511-80 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) qu’un agent comptable d’une chambre d’agriculture a droit, sur le seul fondement cet article, à une indemnité pour rémunération de services dont le montant est arrêté par la chambre d’agriculture dans la limite d’un plafond fixé par un arrêté du 20 juin 1985, et ce en fonction du montant total du budget des services généraux et des établissements ou services d’utilité agricole de la chambre d’agriculture concernée.

Or, un comptable public avait payé l’indemnité pour rémunération de services à l’agent comptable d’une chambre d’agriculture sans que, pour la période en litige, cette chambre d’agriculture ait adopté au préalable une délibération arrêtant le montant de cette indemnité.

Des délibérations postérieures aux exercices en cause avaient ensuite fixé, rétroactivement pour la période en litige, le montant de l’indemnité au taux maximal autorisé par l’arrêté du 20 juin 1985.

L’agent comptable d’une chambre d’agriculture ayant droit, sur le fondement de l’article D. 511-80 du CRPM, à une indemnité pour rémunération de services, la dépense en litige reposait sur les fondements juridiques constitués par l’article D. 511-80 et l’arrêté du 20 juin 1985, ainsi que par les délibérations susmentionnées qui, dans ces circonstances, pouvaient avoir une portée rétroactive.

Ce point est important et, surtout, il est conforme à la position du Conseil d’Etat en d’autres domaines.

Le principe en droit public reste en effet la non-rétroactivité des actes (pour les règlements, voir CE, Ass., 25 juin 1948, Sté journal l’Aurore, rec. 289 ; E, Ass., 16 mars 1956, Garrigou, rec. p. 121 ; pour les actes administratifs individuels l’arrêt de référence est CE, S., 3 février 1956, Mme Silvestre, rec. 45 ; en matière contractuelle voir CE, 4 février 1991, Ville de Caen, rec. T. 924). Il en résulte d’ailleurs de subtiles distinctions sur les cas où cela entraîne l’illégalité totale de l’acte ou seulement son illégalité pendant la période de rétroaction (CE, S., 14 novembre 1980, Mme Montalibet, rec. 426 ; CE, 9 novembre 1992, Cne de Fort du P., rec. 399 ; CE, S., 28 avril 2014, n° 357090, rec. p. 96 ; pour une application récente et assez souple, voir CE, 11 juillet 2019, EARL Plaine de Vaucouleurs, n° 422577, publié au rec.).

MAIS le Conseil d’Etat a toujours été constant à admettre :

  1. soit la rétroactivité d’un acte administratif si une disposition législative expresse le prévoit (et hors les cas où la loi ne peut elle-même rétroagir). Voir : CE, 25 février 1949, Ecole Gerson, rec. p. 426 ;  dérogation rappellée dans CE, Ass., 16 mars 1956, Garrigou, op.cit. ; CAA Paris, 30 mars 1999, Dalloz 99, IR, p. 163…)
  2. soit tout simplement dans certains cas rares où cela est « nécessaire », « indispensable », ce que le juge apprécie au cas par cas. Une affaire assez célèbre portait d’ailleurs sur un tel cas pour, justement, des rémunérations (CE, 7 février 1979, APADA, rec. p. 41). Pour un cas récent (et classique) de rétroaction légale, voir CAA Nantes, 22 septembre 2020, n° 20NT01144 (voir ici). C’est sur le point de savoir si nous sommes ou non dans un tel cas que le débat en droit, sur ce point, existait réellement.
  3. soit la rétroactivité des actes nouveaux portant sanction plus douce que précédemment (in mitius, comme en pénal ; mais avec quelques limites toutefois. Voir sur ce point par exemple CAA Lyon, 24 octobre 2019, n° 17LY01678 [voir ici])

Pour une application importante et intéressante, récente, voir CE, 12 novembre 2020, Association Anticor, n°425340 :

Il s’ensuit, pose le Conseil d’Etat, qu’en jugeant, pour retenir l’existence d’un préjudice financier, que les dépenses litigieuses étaient indues comme dépourvues de fondement juridique, la Cour des comptes a entaché son arrêt d’une erreur de droit.

NB : un raisonnement similaire a été conduit dans l’affaire n° 428888, jugée le même jour par le Conseil d’Etat. 

Dans l’affaire n°431393, nous avons un comptable public d’une commune qui se fait reproché d’avoir payé au titre de l’exercice 2013, pour une somme totale de 14 300 euros, des dépenses correspondant au paiement d’une « prime de services partagés »  dans le cadre de services mutualismes très poussés entre une ville et sa communauté. 

Le comptable s’est fondé sur la délibération relative à cette prime, certes, mais le juge financier lui avait fait grief de ne pas avoir demandé la production d’arrêtés individuels d’engagement, ce qui n’était pas si fautif que cela puisqu’un seul titulaire pouvait être le bénéficiaire de ladite prime.
Là encore, le comptable a-t-il formellement commis une faute ? OUI. Mais sil y a-t-il préjudice financier subi par la personne publique ?
OUI pour la Cour des comptes… NON pour le Conseil d’Etat, qui a sur ce point censuré la position de la Cour des comptes (laquelle devra donc à nouveau statuer).
L’indemnité étant en réalité due, il n’y pas de préjudice financier…
Voici dans ces affaires les conclusions rendues PAR M. Olivier Fuchs, rapporteur public :

 

ET VOICI CES TROIS ARRÊTS : CE, 4 février 2021, N°s 428887, 428888 et 431393 [3 esp. différentes] :

 

 

IV. Cela dit, le cadre même de cette responsabilité financière des comptables publics devrait évoluer dans les années à venir

 

Ceci dit, après le livre beige du Syndicat des juridictions financières, puis les rapports Bassères (très médiatisé mais qui a peu de chances d’être beaucoup mis en œuvre, ses propositions étant en rupture avec les souhaits de la plupart des acteurs et sans doute de la majorité des observateurs) et Damarey (propositions qui, elles, ont plus de chances d’être mises en oeuvre sans pour autant manquer d’audace), voici que c’est le Premier Président Moscovici, la semaine passée, qui a lui aussi fait des propositions assez novatrices et qui pourraient en tout conduire à une réforme de la responsabilité des comptables (entre autres réformes des juridictions financières) dans les années à venir (sans doute pas sous le présent quinquennat, pour des raisons d’encombrement législatif de fin de mandat). Voir :

 

 

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