Aménagement commercial : pour le juge européen, les chambres consulaires ne peuvent siéger dans les CDAC françaises

La CJUE vient de tacler la composition des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) françaises en matière d’aménagement commercial (urbanisme commercial), en raison de la présence des chambres consulaires dans ces commissions, et ce en raison des formulations mêmes du droit européen applicable avec, en toile de fond, un soupçon de manque de neutralité de ces CCI, chambres des métiers ou chambres d’agriculture pour les dossiers qu’ont à connaître les CDAC… 


 

Les CDAC sont des instances collégiales qui se prononcent, notamment, sur les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale relatives aux projets de création ou d’extension de magasins de commerce de détail, ou d’ensembles commerciaux, dont la surface de vente est supérieure à 1 000 m2.

 

 

Hors Paris, ces CDAC comprennent des personnalités qualifiées  :

« trois personnalités qualifiées représentant le tissu économique : une désignée par la chambre de commerce et d’industrie, une désignée par la chambre de métiers et de l’artisanat et une désignée par la chambre d’agriculture ».

Le Conseil d’État (France) a posé à la CJUE la question préjudicielle suivante :

« Le [point 6] de l’article 14 de la directive [2006/123 doit-il] être interprété en ce sens qu’il permet la présence, au sein d’une instance collégiale compétente pour émettre un avis sur une autorisation d’exploitation commerciale, d’une personnalité qualifiée représentant le tissu économique, dont le rôle se borne à présenter la situation du tissu économique dans la zone de chalandise pertinente et l’impact du projet sur ce tissu économique, sans prendre part au vote sur la demande d’autorisation » ?

 

Réponse du juge européen : NON.

Crédits photographiques : Cour de justice de l’Union européenne – CJUE

Cet article 14, point 6, de la directive 2006/123 prévoit que les États membres ne peuvent pas subordonner l’accès à une activité de services ou son exercice sur leur territoire à l’intervention directe ou indirecte d’opérateurs concurrents, y compris au sein d’organes consultatifs, dans l’octroi d’autorisations ou dans l’adoption d’autres décisions des autorités compétentes. Cette disposition prévoit deux exceptions à savoir, d’une part, l’intervention des ordres et des associations professionnelles ou d’autres organisations qui agissent en tant qu’autorité compétente et, d’autre part, la consultation d’organismes tels que les chambres de commerce. Cette dernière exception ne s’applique toutefois pas dans les hypothèses où ces organismes interviennent dans des questions concernant les demandes d’autorisation individuelles (comme en l’espèce).

Le but est clairement d’éviter que via les chambres consulaires des pressions anticoncurrentielles puissent exister pour favoriser le maintien des situations existantes.

La CJUE a donc logiquement censuré le droit français, ce qui est aussi une mesure conduisant à faire porter sur les chambres consulaire un soupçon de manque d’objectivité, au moins potentiel :

25      Il découle ainsi de l’interprétation littérale, contextuelle et téléologique de l’article 14, point 6, de la directive 2006/123 que relèvent de l’interdiction prévue à cette disposition tant les concurrents potentiels du demandeur d’une autorisation d’exploitation commerciale que les opérateurs concurrents de ce demandeur ou les représentants de tels concurrents, lesquels, tout en ne prenant pas part directement au vote sur la demande d’autorisation, font partie de l’instance collégiale compétente à cet égard et, à ce titre, prennent part au processus d’adoption de cette autorisation.

26      Par ailleurs, il convient de relever que, contrairement à d’autres dispositions de la directive 2006/123, les exigences énumérées à l’article 14 de celle-ci ne peuvent être justifiées (voir, en ce sens, arrêt du 16 juin 2015, Rina Services e.a., C‑593/13, EU:C:2015:399, point 28).

27      En effet, admettre que les « exigences interdites » au titre de l’article 14 de la directive 2006/123 puissent faire l’objet d’une justification au titre du droit primaire reviendrait à priver cette disposition de tout effet utile en remettant en cause, en définitive, l’harmonisation ciblée opérée par celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 16 juin 2015, Rina Services e.a., C‑593/13, EU:C:2015:399, point 37).

28      Il s’ensuit que l’interdiction prévue à l’article 14, point 6, de la directive 2006/123 s’oppose, notamment, à ce que la décision sur l’octroi de l’autorisation d’exploitation commerciale soit prise à la suite de la présentation, réalisée par les personnalités qualifiées représentant le tissu économique dans la zone de chalandise pertinente, de la situation de ce tissu économique ainsi que de l’impact du projet concerné sur ce dernier.

29      En particulier, dans la mesure où ces personnalités pourraient être impliquées, à tout le moins indirectement, dans la procédure relative à l’octroi d’une autorisation d’exploitation commerciale, leur activité pourrait être qualifiée d’intervention « dans l’octroi d’autorisation », au sens de l’article 14, point 6, de la directive 2006/123.

30      Par ailleurs, il y a lieu de considérer que des personnalités qualifiées représentant le tissu économique de la zone de chalandise pertinente pourraient incarner, notamment, l’expression des intérêts des concurrents actuels ou potentiels du demandeur d’autorisation d’exploitation commerciale, pour autant que ceux-ci participent à la désignation de ces personnalités, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

31      Dans ces conditions, il apparaît que ces personnalités sont susceptibles de constituer, à tout le moins, des représentants des concurrents actuels ou potentiels du demandeur d’autorisation d’exploitation commerciale et, par conséquent, que le rôle qui leur est attribué dans la procédure d’octroi d’autorisation peut relever de la notion d’« intervention directe ou indirecte d’opérateurs concurrents », au sens de l’article 14, point 6, de la directive 2006/123.

32      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 14, point 6, de la directive 2006/123 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale prévoyant la présence, au sein d’une instance collégiale compétente pour émettre un avis sur l’octroi d’une autorisation d’exploitation commerciale, de personnalités qualifiées représentant le tissu économique de la zone de chalandise pertinente, et ce même si ces personnalités ne prennent pas part au vote sur la demande d’autorisation et se bornent à présenter la situation de ce tissu économique ainsi que l’impact du projet concerné sur ce dernier, pour autant que les concurrents actuels ou potentiels du demandeur participent à la désignation desdites personnalités.

 

Le droit français devra sans doute être modifié à court terme.

Pour les contentieux en cours, il en résultera sans doute quelques annulations pour peu que ce vice ait pu changer le résultat en termes de procédure ou ait pu priver quelqu’un d’une garantie (jurisprudence Danthony)…

Et pour les procédures à conduire dans les mois à venir, en attendant que le droit français n’évolue, il sera raisonnable de prévoir que les représentants des chambres consulaires aient la bonne idée de se faire porter pâles. 

 

Source : CJUE, 15 juillet 2021, C‑325:20