Le Conseil constitutionnel valide la réforme de la TH telle qu’appliquée aux fusions d’EPCI à FP… et prive au passage lesdits EPCI du bénéfice de l’article 72 de la Constitution !

Crédits photographiques : Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel valide les modalités de compensation de la suppression de la taxe d’habitation fixées par la loi pour certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre issus d’une fusion intervenue après 2017, en y voyant aucune différence de traitement per se.

Au passage, le Conseil constitutionnel précise que les EPCI à fiscalité propre n’étant pas des collectivités (sauf la Métropole de Lyon), ceux-ci ne peuvent invoquer l’article 72 de la Constitution sur la libre administration des collectivités… 

 


 

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La suppression de la taxe d’habitation (TH) a donné lieu à nombre de tâtonnements et de jeux complexes, que les lois de finances (loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ; loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021) avaient tenté de déjouer (notamment les augmentations de TH juste avant sa suppression pour maximiser les dotations).

Cette réforme de la TH a déjà donné lieu à une censure par le Conseil constitutionnel, via une QPC, s’agissant d’un point précis : les sages de la rue Montpensier ont en effet posé il n’était pas constitutionnel que le coefficient correcteur (coco) ait été fixé en oubliant les cas de contribution fiscalisées à un syndicat (pour un régime réformé dès avant cette décision du Conseil constitutionnel, cela dit).

Voir :

 

 

1/ Une question de compensation et de différence de traitement

 

On pouvait s’attendre à une seconde censure, sur un autre point de cette réforme, à savoir le régime de certains EPCI ayant fusionné. Mais tel n’est pas le cas, car sur ce point le Conseil constitutionnel vient à l’instant de valider la réforme, n’y voyant aucune inconstitutionnalité là où le requérant y voyait, non sans quelque légitimité, une terrible inégalité de traitement.

Mais détaillons les étapes du raisonnement.

L’article 1638-0 bis du code général des impôts prévoit que lorsqu’un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU ; de l’article 1609 nonies C du CGI donc) fusionne avec un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle :

  • d’une part, le nouvel EPCI est lui-même soumis au régime de la FPU
  • et d’autre part, un mécanisme dit de  » débasage / rebasage  » de la part communale du taux de taxe d’habitation issu de la réforme de la taxe professionnelle est opéré au profit du nouvel EPCI sur le territoire de l’ancien EPCI à fiscalité additionnelle (non sans logique). En application du V de l’article 1609 nonies C du même code, ce mécanisme donne lieu au versement d’attributions de compensation par l’établissement public de coopération intercommunale aux communes concernées.

Il résulte du V de l’article 16 de la loi du 28 décembre 2019 que, lorsque la fusion décrite au point précédent est intervenu après 2017, le nouvel EPCI verse aux communes issues de l’ancien EPCI à fiscalité additionnelle des attributions de compensation au titre du  » débasage / rebasage  » du taux de taxe d’habitation postérieur à 2017.

Logique me direz vous ?

OUI MAIS… mais la compensation versée à l’EPCI de la perte de ressources induite par la suppression de la taxe d’habitation se fonde sur les taux de taxe d’habitation de 2017 antérieurs au  » débasage / rebasage « .

Dès lors, le nouvel établissement public de coopération intercommunale issu d’une fusion postérieure à 2017 subit une perte de ressources.

La communauté d’agglomération Vienne Condrieu Agglomération a engagé un recours indemnitaire à ce sujet, avec une QPC… qui donc a été transmise au Conseil constitutionnel (source : Conseil d’État, 22 juillet 2022, n° 464934).

Ce raisonnement, le conseil constitutionnel vient de le balayer, non sans ajouter quelques éléments sur le champ d’application de l’article 72 de notre Constitution.

 

 

2/ Un rejet pur et simple de l’acceptation qu’il y ait en ce domaine une différence de traitement, ce qui se discute…

 

Les sages de la rue Montpensier résument ainsi la QPC :

« 2. La communauté d’agglomération requérante reproche à ces dispositions de ne pas compenser intégralement la perte de ressources subie, du fait de la suppression de la taxe d’habitation, par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre issu d’une fusion impliquant un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle, lorsque cette fusion est intervenue après 2017.

« 3. Elle fait valoir que, dans une telle hypothèse, dès lors que le calcul de la compensation est établi par référence aux taux de taxe d’habitation applicables en 2017, cette dernière ne prend pas en compte les mécanismes tirant les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle, à savoir la revalorisation du taux intercommunal de taxe d’habitation dont l’établissement doit bénéficier du fait de cette fusion et la majoration des attributions de compensation que le nouvel établissement public doit verser aux communes membres de l’ancien établissement public de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle. Il en résulterait une méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant l’impôt.

Pour voir comment le Conseil constitutionnel réussi à  ne pas voir une inégalité de traitement dans cette réforme, ou bien à y voir une différence de traitement proportionnée à une différence de situation.

Que le choix de 2017 soit pour éviter les « triches » n’était pas contestable, et le Conseil constitutionnel valide ce point, ce qui est sans surprise :

« 11. En premier lieu, en retenant l’année 2017 comme année de référence du taux intercommunal de taxe d’habitation pris en compte pour le calcul de cette compensation, le législateur a voulu faire obstacle à des augmentations du taux de cette taxe qui n’auraient été motivées que par l’annonce de sa suppression et de sa compensation par l’État. Ce faisant, il s’est fondé sur un critère objectif et rationnel en lien avec l’objectif poursuivi.»

Mais, et ce point est plus surprenant, le Conseil constitutionnel conclut que non, si cette réforme est conforme à la Constitution, ce n’est pas parce que la différence de traitement serait — pour schématiser à grands traits — proportionnée à une différence de situation au regard de la loi, mais… parce qu’il n’en résulte aucune différence de situation :

« 12. En second lieu, d’une part, les dispositions contestées assurent une compensation intégrale du produit de taxe d’habitation au regard des taux intercommunaux de 2017. D’autre part, si, du fait de la mise en œuvre des mécanismes de transfert de taux et de compensation prévus par les articles 1609 nonies C et 1638-0 bis du code général des impôts pour tirer les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique, issu d’une fusion postérieure à 2017 et impliquant un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle, est susceptible de subir une perte de ressource équivalente à la surcompensation dont bénéficient certaines de ses communes membres, il n’en résulte pas pour autant une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.

« 13. Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées, qui ne créent par elles-mêmes aucune différence de traitement entre les établissements publics de coopération intercommunale, ne méconnaissent pas les principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.»

 

Oui… mais bon en 2018 tout le monde était bien sur la même ligne de départ, avec une égalité de traitement ?

Certes, mais ce n’est pas en 20018 qu’a eu lieu la réforme. Et ceux qui allaient fusionner entre la date de gel des taux (2017) et la date de la réforme, ne savaient pas à quelle sauce ils allaient être mangés… et ne pouvaient pas raisonnablement anticiper qu’ils seraient les perdants de cette affaire. Mais cette éventuelle (et plus concrète qu’éventuelle) rupture n’est pas « caractérisée » selon les sages de la rue Montpensier. Ce qu’on peut discuter.

 

3/ Une affirmation, nouvelle sous cette formulation précise, de ce que les EPCI ne sont pas des collectivités (ce qui leur interdit de se revendiquer de la libre administration garantie par l’article 72 de la Constitution !… sauf sans doute à Lyon)

 

Le Conseil constitutionnel était aussi saisi d’un grief selon lequel cette réforme législative méconnaîtrait « les principes de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales. »

Sur le fond, le moyen n’avait que peu de chances de prospérer.

Mais la manière de le rejeter mérite quelque attention :

« 14. Par ailleurs, les établissements publics de coopération intercommunale ne constituent pas des collectivités territoriales au sens de l’article 72 de la Constitution. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance des principes de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales ne peut qu’être écarté.»

NB : sans doute le Conseil constitutionnel voulait-il dire que ces EPCI ne sont pas des collectivités… sauf la Métropole de Lyon, laquelle sur ce point précis bénéficie d’un régime spécial ?

Il n’est pas nouveau que des juridictions adoptent des formulations proches de celle-ci : CE, 28 juillet 2022, n° 447834 ; CAA Nantes, 11 janvier 2019, 17NT03556 ; TA de la Guyane, 15 juillet 2014, n° 1400496 ; TA Limoges, 22 mars 2012, n° 1200351

Mais à notre connaissance (étayée par de longues recherches ce matin, mais peut-être suis-je passé à côté d’une décision ?) le Conseil n’avait jamais fait siennes de telles formulations…

 

Voici cette décision :

 

Décision n° 2022-1013 QPC du 14 octobre 2022, Communauté d’agglomération Vienne Condrieu Agglomération [Modalités de compensation de la suppression de la taxe d’habitation pour certains établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre], Conformité

 

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