Nous avons tous vu des tonnes de films et avalé des kilomètres de séries policières américaines où une personne interpellée est « mirandized », à savoir se fait rappeler ses droits, à commencer par celui de garder le silence.

Ce droit sort, sous nos longitudes, depuis 2021 (CJUE) et 2023 (C. Const.) de son champ d’application initial qu’est la procédure pénale… pour s’étendre à de nombreux pans du droit administratif, au moins dès lors qu’une sanction se profile à l’horizon. 

Faisons le point à ce sujet au lendemain de plusieurs décisions… et à la veille, sans doute, d’importantes évolutions :

• I. Une base : l’article 9 de la DDHC
• II. Une extension à tous les droits administratifs des Etats de l’Union dès lors qu’un risque pénal peut suivre la procédure administrative 
• III. De nouveaux développements en procédure pénale (avril 2021… mai 2024)
• IV. Une nette, mais problématique, évolution en matière administrative, avec un principe radical du Conseil constitutionnel, en rupture avec la position antérieure du Conseil d’Etat… Au moins un TA et une CAA se sont ralliés à l’application de ce principe à toute procédure sanctionnatrice, sans qu’à ce jour le Conseil d’Etat ait fait, sur ce point, son aggiornamento. Il est d’ailleurs très possible, voire probable, qu’il ne le fasse pas complètement. 

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I. Une base : l’article 9 de la DDHC

 

Aux termes de l’article 9 de la Déclaration de 1789 :

« Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ».

Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire.

Sources pour ce qui est des décisions du C. Const. : n° 2002­461 DC du 29 août 2002 ; n° 2004­492 DC du 2 mars 2004 ; n° 2007­553 DC du 3 mars 2007 ; n° 2010­14/22 QPC du 30 juillet 2010 ; n° 2010­25 QPC du 16 septembre 2010 ; n° 2014-­428 QPC du 21 novembre 2014 ; n° 2016-­594 QPC du 4 novembre 2016 ; n° 2018-­696 QPC du 30 mars 2018 ; n° 2020­886 QPC du 4 mars 2021 ; n° 2021­894 QPC du 9 avril 2021.

 

II. Une extension à tous les droits administratifs des Etats de l’Union dès lors qu’un risque pénal peut suivre la procédure administrative

 

Ce droit au mutisme a même connu en février 2021 une spectaculaire extension dans des pans entiers de tous les droits administratifs européens lorsqu’au delà d’un traitement administratif, une sanction pénale est possible (CJUE, 2 février 2021, C‑481/19). Voir :

• Le droit à rester silencieux s’impose même en procédure administrative, dès lors que derrière celle-ci se profile un risque pénal 

 

III. De nouveaux développements en procédure pénale (avril 2021… mai 2024)

 

Deux mois après, le Conseil constitutionnel censurait un des cas (en l’espèce devant la chambre de l’instruction) où une personne peut se trouver interroger sans se voir rappelée son droit à rester silencieux.

Voir : Décision n° 2021-895/901/902/903 QPC du 9 avril 2021 (sur le fait que ses droits doivent être lus au mineur entendu par le service de protection judiciaire de la jeunesse à l’occasion d’une procédure judiciaire : C. const., décision n° 2021-894 QPC du 9 avril 2021).

Ceci dit, la Cour de cassation a précisé à l’été 2023 que ce droit de se taire n’a pas a être rabâché à chaque audition. La commission d’instruction de la CJR a informé le ministre de son droit de se taire lorsqu’il a comparu la première fois devant elle pour être interrogé. Cette notification vaut pour toute la durée de la procédure d’information conduite par la commission d’instruction. Il n’était donc pas nécessaire de renouveler cet avertissement lors de l’audience à l’issue de laquelle le ministre a été renvoyé devant la CJR.

NB : Cass. plén., 28 juillet 2023, [aff. Dupond-Moretti] n° 671 B+R, pourvois n° S 21-86.418au contraire de Mme Buzyn par exemple (Cass., Ass. pl., 20 janvier 2023, n° 664 B+R Pourvoi n° S 22-82.535 ; voir aussi Cass. plén., 26 avril 2022, n° 657 B+R, n° 21-86.158). 

Et, plus récemment, en matière de délits de presse, le Conseil constitutionnel a censuré l’article 51-1 de la loi du 29 juillet 1881 qui prévoit les règles dérogatoires applicables à l’instruction des délits de diffamation ou d’injure… au motif que ce régime ne prévoit pas (et ne permet pas vraiment) que la personne poursuivie soit informée de son droit de se taire.

Source : Décision n° 2024-1089 QPC du 17 mai 2024, M. Christophe M. [L’information de la personne mise en cause du droit qu’elle a de se taire lorsqu’elle présente des observations ou des réponses écrites au juge d’instruction saisi d’un délit de diffamation ou d’injure], Non conformité totale – effet différé – réserve transitoire

 

IV. Une nette, mais problématique, évolution en matière administrative, avec un principe radical du Conseil constitutionnel, en rupture avec la position antérieure du Conseil d’Etat… Au moins un TA et une CAA se sont ralliés à l’application de ce principe à toute procédure sanctionnatrice, sans qu’à ce jour le Conseil d’Etat ait fait, sur ce point, son aggiornamento. Il est d’ailleurs très possible, voire probable, qu’il ne le fasse pas complètement.

 

Ci-avant, nous avons vu qu’une personne physique soumise à une enquête administrative (pour délit d’initié en l’espèce, mais cela peut être transposé à d’autres procédures) a le droit de garder le silence lorsque ses réponses pourraient faire ressortir sa responsabilité pour une infraction passible de sanctions administratives présentant un caractère pénal ou sa responsabilité pénale :

• CJUE, 2 février 2021, C‑481/19 : le droit à rester silencieux s’impose même en procédure administrative, dès lors que derrière celle-ci se profile un risque pénal 

 

En 2023 le Conseil d’Etat refusait de renvoyer au Conseil constitutionnel une QPC portant sur l’absence de notification aux magistrats de leur droit de se taire lors d’une procédure disciplinaire, la Haute Assemblée estimant que ce principe ne s’applique qu’en pénal (CE, 23 juin 2023, n° 473249).

Mais quelques mois à peine, après, le Conseil constitutionnel a prolongé l’affirmation de ce principe, dans une affaire concernant du disciplinaire concernant un notaire, sans même la limite d’une possible transformation en infraction pénale (même si en pratique nombre de sanctions disciplinaires de toutes sortes ont un pendant pénal).

Il en résulte, selon les sages de la rue Montpensier, un principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition….

Source :

Décision n° 2023-1074 QPC du 8 décembre 2023, M. Renaud N. [Information du notaire poursuivi du droit qu’il a de se taire dans le cadre d’une procédure disciplinaire], Conformité

 

Cette spectaculaire évolution ne fait pas l’unanimité de la doctrine, y compris de la plus prestigieuse. Les réticences, non pas tant sur le principe, mais sur son extension, sont synthétisées de manière assez passionnante ici dans l’article « Droit de se taire : parlons-en ! » par MM. Jean-Pierre Camby, Professeur associé à l’Université de Versailles Saint Quentin, HDR, Paris Saclay et Jean-Éric Schoettl, ancien Secrétaire général du Conseil constitutionnel.

 

N’empêche : sur le terrain, au moins une CAA et un TA appliquent la position du Conseil constitutionnel dans toute sa radicalité :

• en disciplinaire administratif : CAA Paris, 2 avril 2024, 22PA03578, Inédit au recueil Lebon :
  • « 2. Aux termes de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 :  » Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi « . Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition. Elles impliquent que le fonctionnaire faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire.
    « 3. En l’espèce, M. A… soutient sans être contredit par le groupe hospitalier universitaire Paris Psychiatrie et Neurosciences, lequel n’a d’ailleurs pas produit de mémoire en défense, qu’il n’a pas été informé du droit qu’il avait de se taire lors de la procédure disciplinaire. Dès lors, M. A… est fondé à soutenir que, du fait de la privation de cette garantie, la sanction disciplinaire litigieuse est intervenue au terme d’une procédure irrégulière et doit être annulée.»
• en matière de retrait de sa carte professionnelle de conducteur de taxi : voir TA Cergy-Pontoise, 1er février 2024, n0 2400163 :
  • « 9. Aux termes de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ».
    « 10. Par une décision n° 2023-1074 QPC du 8 décembre 2023, le Conseil constitutionnel a jugé qu’il résulte de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition. Elles impliquent que le professionnel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire.
    « 11. En application de l’article L. 3124-11 du code des transports, la réglementation professionnelle applicable aux conducteurs de taxi exerçant en région parisienne est fixée à l’arrêté interpréfectoral n° 01-16385 du 31 juillet 2001, alors que la procédure disciplinaire préalable à la décision du préfet de police est régie par l’arrêté n° 2022-0453 du 5 mai 2022 du préfet de police. La procédure disciplinaire applicable aux conducteurs de taxi est soumise aux exigences de l’article 9 de la déclaration du 26 août 1789 parmi lesquelles figure le droit de se taire.
    « 12. Il résulte de l’instruction que le préfet de police a engagé une procédure disciplinaire à l’encontre de M. X.. au motif qu’il n’a pas respecté les règles relatives au démarchage et à la fixation et à la transparence des tarifs des courses de taxi et l’a convoqué devant la commission de discipline des conducteurs de taxi parisiens le 14 septembre 2023 par un courrier mentionnant qu’il devait comparaître en personne. […]
    « 13. Dès lors que la lettre de convocation adressée le 24 août 2023 n’a pas informé M. X… préalablement à sa comparution devant la commission de discipline le 14 septembre 2023 du droit qu’il avait de se taire, la décision est entachée d’un vice dans la procédure administrative préalable.»

 

Reste que si le Conseil d’Etat va sans doute ajuster sa position, il n’est pas certain du tout qu’il reprendra la formulation étendue du Conseil constitutionnel. Jouons au jeu, toujours hasardeux, des prévisions :

• au minimum sera-t-il obligé d’accepter l’application de ce droit quand la sanction administrative peut préfigurer ou servir de base à une sanction pénale (jurisprudence européenne). Mais en dehors de ce cas, il est possible que le Conseil d’Etat refuse l’extension du « droit de se taire » (de rester silencieux) et l’obligation à peine de nullité de le notifier.
  Voir sans doute en ce sensConseil d’État, 4ème chambre, 04/04/2024, 491339, Inédit au recueil Lebon
• sans doute ira-t-il un peu au delà pour se rapprocher de la position du Conseil constitutionnel, par une stratégie de petits pas bien connue et qui a fini par aboutir dans d’autres domaines, comme celui des contrôles sur les ordonnances non ratifiées dans les délais
• et il est possible qu’il s’aligne complètement sur la position du  Conseil constitutionnel mais ce me semble pas le plus probable. Ou alors avec des modulations dans le temps (pour au moins ne pas fragiliser les procédures en cours et ne pas faire peser sur l’administration une contrainte qui, appliquée sans étapes, pourrait être brutale).

A suivre… D’autant que deux QPC sont en cours sur ce point. Je cite Captain Flam (PubliciX) à ce sujet :

• Pour les magistrats, voir CE, en date du 19 avril 2024, n° 491226, qui a été transmise au CC sous le numéro 2024-1097 QPC. Citons le Conseil d’Etat :
  • «4. En second lieu, si le Conseil constitutionnel, par ses décisions n° 2010-611 DC du 19 juillet 2010 et n° 2001-445 DC du 19 juin 2001, a déclarés conformes à la Constitution, respectivement, les articles 52 et 56 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature dans leur rédaction applicable au présent litige, le Conseil a, par sa décision ultérieure n° 2023-1074 QPC du 8 décembre 2023 statuant sur une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause les dispositions de l’ordonnance du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires, jugé que le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire, qui résulte de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, s’applique non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition et implique que le professionnel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire.
    « 5. Cette dernière décision constitue une circonstance de droit nouvelle de nature à justifier que la conformité à la Constitution des dispositions des articles 52 et 56 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 soit à nouveau examinée par le Conseil constitutionnel. Elle conduit à considérer que le moyen tiré de ce que ces dispositions, en tant qu’elles organisent l’audition du magistrat poursuivi dans le cadre d’une procédure disciplinaire sans prévoir qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire, portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution soulève une question présentant un caractère sérieux.
    « 6. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée.»
• Pour les fonctionnaires, voir aussi TA Nantes , n°220533 du 11 avril 2024, transmis au CE qui l’a enregistré sous le numéro 493367. La QPC porte sur l’absence de notification du droit de se taire ou de faire des déclarations au fonctionnaire poursuivi au titre des garanties prévues par le CGFP