La prise illégale d’intérêts de l’article 432-12 du Code pénal ne sanctionne pas que des cas manifestes d’atteinte à la probité. C’est un régime dangereux, sévère (I).
Une réforme pénale avait déjà été engagée à ce sujet en 2021… pour rien puisqu’en 2023 la Cour de cassation avait confirmé que ce nouveau texte n’était en rien plus doux (II). Mais pendant ce temps à tout le moins pouvait-on enregistrer avec satisfaction quelques ajustements en droit administratif, en 2022, qui n’ont pas été sans quelques effets positifs.
Puis vint une nouvelle réforme de ce texte en 2025 (III). Une réforme qui, elle, est bien une « loi pénale nouvelle plus douce » conduisant à une application « in mitius » de ce texte. Y compris pour une affaire assez loufoque d’un élu condamné, devenu inéligible, et qui tentait de continuer à conduire les affaires municipales post-mandat…
- I. Un régime sévère
- II. Une réforme pénale en 2021… pour rien. Mais des ajustements administratifs, en 2022, qui ne sont pas sans quelques effets positifs
- III. La réforme de 2025, elle, est bien une « loi pénale nouvelle plus douce » conduisant à une application « in mitius » de ce texte. Y compris pour une affaire assez loufoque d’un élu condamné, devenu inéligible, et qui tentait de continuer à conduire les affaires municipales post-mandat…
- III. A. Le nouveau texte
- III.B. Enfin une application réellement in mitius, même si à ce stade la Cour de cassation, dans une affaire d’ailleurs assez énorme où un ancien élu est (bien entendu) encore en justiciable de ce régime quand il tente de contrôler son ancien territoire indirectement
- III.B.1. Une affaire rocambolesque
- III.B.2. C’est une infraction en soi que de poursuivre irrégulièrement son mandat public. Mais en cas de démission d’office, cette infraction ne commence qu’à partir de cette démission d’office (ou — sans doute — en cas de recours contre celle-ci, après le rejet dudit recours)
- III.B.3. En l’espèce, l’ex-élu avait été aussi condamné pour prise illégale d’intérêts en étant considéré comme ayant la surveillance ou l’administration d’une affaire.. en fait et pas en droit. Ce qui est classique d’ailleurs. Mais il est intéressant de constater qu’à cette occasion la chambre criminelle de la Cour de cassation a bien jugé que la loi de 2025 était une loi nouvelle « plus douce ». Sans nous en dire beaucoup plus… mais c’est déjà considérable
- III.B.4. Cette affaire n’est d’ailleurs pas isolée
- III.B.5. Mais qu’il nous soit permis de rappeler que sur son principe une telle infraction reste indispensable et que des exemples étrangers nous l’enseignent
- III.B.6. Voici ce nouvel arrêt
I. Un régime sévère
La prise illégale d’intérêts de l’article 432-12 du Code pénal (ex ingérence) ne sanctionne pas que des cas manifestes d’atteinte à la probité.
C’est ce qui rend cette infraction pénale si dangereuse, au point que celle-ci est la première cause de mise en examen et de condamnation dans le monde public : ce délit est constitué bien avant que notre morale nous dise qu’il y a danger !
Voir :
Rappelons deux ou trois bases en ce domaine : ce délit vise à écarter, aux termes de Portalis (un des grands juristes des codes napoléoniens), « jusqu’au soupçon de mêler des vues d’intérêt privé avec les grands intérêts publics confiés à leur sollicitude ».
Tout agent public, au sens très large de l’expression, était coupable dès qu’il aura pris, reçu ou conservé un intérêt quelconque (même moral) « dans une entreprise ou dans une opération dont [il avait], au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ».
La prise illégale d’intérêts ne sanctionne pas que des cas manifestes de fraude : c’est une redoutable arme contre les élus honnêtes et les cadres territoriaux irréprochables. En effet, le juge a depuis des années une vision extrêmement extensive de cette infraction :
- une personne sera supposée avoir l’administration ou la surveillance d’une affaire publique, au sens de l’article 432-12 du Code pénal, dès lors qu’il a en charge un domaine en pratique, même par simple bonne volonté en dehors de toute délégation de signature ou de compétence à cet effet ;
- l’intérêt personnel sanctionnable pourra être, selon le juge, « moral », c’est-à-dire qu’on peut être intéressé non pour son patrimoine matériel, mais pour l’intérêt que l’on porte à autrui, membre de sa famille ou autre. Dès lors ont été sanctionnés des édiles qui auraient du se déporter parce qu’un de leurs familiers se présentait à un poste à pourvoir, ou parce que la commune omettait de percevoir une redevance d’un beau-frère du maire garagiste dont les voitures occupaient la chaussée alors même que ladite redevance n’avait jamais été payée sous aucune municipalité précédente, nul n’ayant envisagé que cette occupation du domaine pût donner lieu à perception d’une redevance dans le village. Etc.
Voir par exemple : Prise illégale d’intérêts : le lien d’amitié suffit pour constituer l’infraction…
Restent quelques dérogations atténuant la rigueur de cette infractions dans les communes de moins de 3 500 habitants.
En termes de légalité administrative, pour les exécutifs locaux : il ne suffit donc pas de « sortir de la salle » en suivant à la lettre les articles L. 2131-11, L. 2541-17 L. 2122-26 du CGCT (ainsi que les art. L. 421‑2‑5 et L. 315‑1‑1 du Code de l’urbanisme ou les dispositions comparables du code forestier).
En effet, toute délibération ou décision susceptible de constituer cette infraction de l’article 432-12 du Code pénal est illégale de plein droit (jurisprudence constante depuis CE, 25 janvier 1957 Société Cracco : Rec., p. 56).
Ce blog a souvent traité des prises illégales d’intérêts :
https://blog.landot-avocats.net/?s=prise+illégale+d%27intérêt
Et l’auteur de ces lignes se permet même, au risque de commettre l’infraction de cuistrerie, sur ce point, de renvoyer à sa propre thèse de doctorat en droit consacrée à ce sujet :
- L’interet personnel des elus locaux en droit administratif francais
- L’interet personnel des elus locaux en droit … – Librairie Dalloz
- Amazon.fr – L’intérêt personnel des élus locaux en droit administratif …
- these Eric LANDOT : L’interet personnel des elus locaux en droit …
II. Une réforme pénale en 2021… pour rien. Mais des ajustements administratifs, en 2022, qui ne sont pas sans quelques effets positifs
Cette infraction qui remonte à la nuit des temps (le droit romain connaissait déjà de telles proscriptions via ce qui est devenu le péculat) a réformée en 2021… Pour rien. Car à chaque fois le juge constatait que la nouvelle nouvelle mouture de l’infraction en changeait rien à l’affaire. Qu’elle n’était même pas un texte plus doux que l’ancienne version.
En effet l’intérêt en cause avait été modifié par le Parlement en 2021 sur la base des préconisations de la HATVP… avec une formulation malencontreuse qui laissait les praticiens dubitatifs et qui a été considéré par la Cour de cassation comme n’ayant en gros rien changé à l’affaire. Schématiquement, le juge exprimait en 2023 que cette loi pénale nouvelle de 2021 n’était en rien plus douce…
Ceci n’est pas à confondre avec les réformes sur le volet administratif des conflits d’intérêts induits par la loi 3DS en 2022 et qui, là, changent réellement quelques pans du droit applicable :
III. La réforme de 2025, elle, est bien une « loi pénale nouvelle plus douce » conduisant à une application « in mitius » de ce texte. Y compris pour une affaire assez loufoque d’un élu condamné, devenu inéligible, et qui tentait de continuer à conduire les affaires municipales post-mandat…
III. A. Le nouveau texte
Puis il y a eu de nouvelles nouvelles tentatives de réforme :
- avec récemment le « rapport Vigouroux » :
- avec quelques coups de semonce d’associations d’élus locaux :
Cela a conduit à une réécriture de l’article 432-12 du code pénal via la loi 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d’un statut de l’élu local.
Comparons l’ancienne et la nouvelle version de cet article :
| Version avant décembre 2025 | Version depuis décembre 2025 | Commentaires | |
| Qui ? | personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public | personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public | Inchangé |
| Action | prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement | prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause, directement ou indirectement, | Renforcement du caractère volontaire de l’infraction, pour parer au fait que ce caractère volontaire était présumé par le juge… Le fait d’avoir agi « en connaissance de cause » pourrait être un élément de défense intéressant, d’ailleurs déjà pris en compte dans la décision Dupond-Moretti de la CJR en date du 29 novembre 2023. Sans doute le juge continuera-t-il de bâtir une sorte de présomption selon laquelle l’élu ou l’agent connaissait l’état du droit en ce domaine. Mais par exemple si des conflits d’intérêts potentiels ne sont pas assez évités dans un arrêté de délégation de fonctions, l’élu pourra maintenant avec plus d’espoir brandir le fait qu’il pensait que cette sécurisation avait été faite, par exemple. |
| Qualification de l’intérêt | un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité | un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité | Le fait que l’intérêt soit de nature à altérer l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité était présumé par le juge avant 2021, puis encore après la réforme de 2021. La nouvelle formulation impose que l’intérêt ait réellement altéré cette impartialité. Ce qui pourrait au minimum sauver les élus qui ont un intérêt mais qui font « exprès d’y perdre » personnellement par exemple. Si du moins le juge là encore n’établit pas une présomption en ce domaine difficile à renverser… |
| Contrôle assurant qu’on est « des deux côtés » | dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, | dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, | Inchangé |
| Intérêts public-public | (aucune mention en droit pénal de ce sujet) | Ne peut constituer un intérêt, au sens du présent article, un intérêt public ou tout intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi. | Utile nouveauté d’autant que cela rejoint des éléments déjà existants en droit adminsitratif. En cas de risques d’intérêts contradictoires (contrats ; cautionnements ; contentieux…) je conseille tout de même de continuer à ne pas prendre part au vote et à suggérer que les deux structures se dotent de conseils ou d’avis techniques, internes ou externes, pour sécuriser ces situations. |
| Motif impérieux d’intérêt général | (aucune mention en droit pénal de ce sujet) | L’infraction définie au présent article n’est pas constituée lorsque la personne mentionnée au premier alinéa ne pouvait agir autrement en vue de répondre à un motif impérieux d’intérêt général. | Les illustrations qui viennent à l’esprit pour de telles occurrences renvoient à chaque fois à des images extrêmes d’inondations, d’incendies, ou autres. Oui un maire pourra réquisitionner son entreprise pour faire face à une situation d’urgence absolue au titre de ses pouvoirs de police, si ladite entreprise est la seule à disposer du personnel ou des engins permettant de faire face à un danger réel et immédiat. Mais en dehors de ces cas, je ne pense pas que le juge développera une jurisprudence extensive sur la base de cette notion. Car un motif impérieux est un concept bien connu, qui impose que l’on n’aie pas le choix, que ce soit extérieur à notre propre volonté, et souvent qu’il y ait urgence (sinon on nous dira toujours après coup que d’autres solutions auraient été possibles). Et le motif impérieux doit bien être d’intérêt général, ce que le juge ne manquera pas de rendre exclusif de toute recherche d’autres intérêts bien entendu. Donc prudence… |
| + Dérogations dans certains cas, souvent malaisés, pour les communes comptant au maximum 3500 habitants | |||
Soit en image :
III.B. Enfin une application réellement in mitius, même si à ce stade la Cour de cassation, dans une affaire d’ailleurs assez énorme où un ancien élu est (bien entendu) encore en justiciable de ce régime quand il tente de contrôler son ancien territoire indirectement
III.B.1. Une affaire rocambolesque
Ce nouveau texte a-t-il changé l’état du droit ? Ouvrant la porte à une application de la loi nouvelle plus douce (in mitius) ?
OUI vient de répondre la Cour de cassation.
Elle l’a précisé dans une affaire assez rocambolesque.
Et encore cet élu avait-il déjà été condamné dans le passé avec, déjà, de l’inéligibilité :
A ce titre cet élu a été condamné et déclaré inéligible.
Mais, sentimental sans doute, ou mû par un pur instant du devoir, cet élu a voulu continuer à exercer ses fonctions au delà de la fin de son mandat.
III.B.2. C’est une infraction en soi que de poursuivre irrégulièrement son mandat public. Mais en cas de démission d’office, cette infraction ne commence qu’à partir de cette démission d’office (ou — sans doute — en cas de recours contre celle-ci, après le rejet dudit recours)
Cet élu a démissionné de ses fonctions (avant même que d’être démissionné d’office, donc) et son ancien premier adjoint été élu par le conseil municipal pour lui succéder en tant que maire.
Mais cet ex-élu condamné semble avoir continué à exercer ses fonctions de manière occulte. Au stade notamment de recrutements.
D’où deux nouvelles poursuites, l’une pour prise illégale d’intérêts en récidive et l’autre pour poursuite irrégulière de l’exercice des fonctions par un élu public (article 432-3 du code pénal).
Le juge pénal a validé la condamnation pour poursuite irrégulière de l’exercice de fonction par un élu public et la Cour de cassation a validé cette censure.
Avec une bonne nouvelle : la Cour de cassation prend bien en compte qu’en cas de démission d’office, c’est à la fin de cette procédure de démission d’office qu’il y aura poursuite irrégulière de l’exercice du mandat. Ouf. Citons sur ce point la Cour de cassation :
« 12. C’est à tort que l’arrêt attaqué a pris en compte, pour fixer la date de la cessation du mandat de maire, la date de l’arrêt de la Cour de cassation rejetant le pourvoi formé par M. [O] contre l’arrêt le condamnant à une peine d’inéligibilité.
« 13. En effet, cet arrêt n’était pas de nature à entraîner par lui-même la déchéance du mandat en cours, laquelle ne pouvait découler, compte tenu des dispositions de l’article L. 236 du code électoral applicables en cas d’inéligibilité à la suite d’une condamnation pénale définitive, que d’une démission prononcée par le préfet ou, compte tenu des dispositions de l’article L. 2122-15 du code général des collectivités territoriales, d’une démission du maire acceptée dans les conditions prévues à ce texte. »
IMPORTANT : il eût été appréciable qu’il plût à la Cour de cassation de préciser même qu’en cas de recours contre cet arrêté de démission d’office… alors ce n’est qu’à l’issue dudit recours devant le juge administratif qu’il y a exercice irrégulier des fonctions. Puisqu’un tel recours est suspensif. Voir sur ce régime :
Mais ce point est théorique en l’espèce car il y avait bien, on l’a dit, démission volontaire en l’espèce.
Et était bien constituée une telle infraction :
« 15. Pour confirmer le jugement ayant déclaré le prévenu coupable de poursuite irrégulière de l’exercice des fonctions par un élu public ayant été officiellement informé de la décision mettant fin à celles-ci, l’arrêt attaqué énonce qu’il résulte de l’information que, dès sa démission, M. [O] est intervenu, sous divers titres et de manière régulière, dans de nombreux domaines relatifs à la gestion des affaires de la mairie et que le nouveau maire l’a volontairement laissé donner des instructions sous couvert de la qualité de « conseiller bénévole », y compris sur interpellation des directeurs généraux adjoints.
« 16. Les juges ajoutent, notamment, que M. [O] a laissé à M. [L] le soin de prendre la responsabilité des décisions, mais qu’il était à l’initiative de la plupart d’entre elles en contravention avec les dispositions de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, qu’il a pris des positions fortement directives auprès des services d’urbanisme ce qui démontre qu’il a exercé une action de direction des travaux communaux, ainsi qu’une mission de surveillance des établissements communaux, ou encore qu’il est à l’origine de la réorganisation de la police municipale.
« 17. Ils retiennent également que, dans son rapport d’observations définitives pour la commune, la chambre régionale des comptes a relevé que selon le directeur de cabinet, le maire, souvent absent pour des raisons professionnelles, avait besoin des services d’un collaborateur, et qu’en procédant de la sorte, il aurait implicitement délégué une grande partie de ses compétences.
« 18. Les juges concluent qu’il résulte de tous ces éléments que M. [O] a adopté des comportements de direction, de gestion et de contrôle de nombreux services communaux permettant de caractériser l’élément matériel du délit.
« 19. En statuant ainsi, la cour d’appel qui a, dans l’exercice de son pouvoir souverain d’appréciation, caractérisé sans insuffisance la réalisation par le prévenu d’actes relevant de la fonction de maire dont l’exercice lui était interdit à la suite de sa condamnation définitive à une peine d’inéligibilité, a fait l’exacte application des textes visés au moyen.»
III.B.3. En l’espèce, l’ex-élu avait été aussi condamné pour prise illégale d’intérêts en étant considéré comme ayant la surveillance ou l’administration d’une affaire.. en fait et pas en droit. Ce qui est classique d’ailleurs. Mais il est intéressant de constater qu’à cette occasion la chambre criminelle de la Cour de cassation a bien jugé que la loi de 2025 était une loi nouvelle « plus douce ». Sans nous en dire beaucoup plus… mais c’est déjà considérable
En l’espèce, l’ex-élu avait été aussi condamné pour prise illégale d’intérêts en étant considéré comme ayant la surveillance ou l’administration d’une affaire.. en fait et pas en droit. Ce qui est classique d’ailleurs.
Illustrations : pour un cas de simple participation à une réunion, voir Cass. crim., 20 janvier 2021, 19-86.702. Voir aussi Cass. crim., 2 février 1988, Salphati Jean-Charles, Bull. crim. 1988, n°51 p. 138 ; voir aussi dans le même sens : Cass. crim., 19 mai 1999, De la Lombardière de Canson, Droit pénal, 1999, 139 ; à comparer avec CE, 29 juil. 1994, S.A. Diffusion Information Fabrication Orientation et Publicité [DIFOP)] n. 12987.
Mais il est intéressant de constater qu’à cette occasion la chambre criminelle de la Cour de cassation a bien jugé que la loi de 2025 était une loi nouvelle « plus douce ».
22. Selon le premier alinéa du second de ces textes, le délit de prise illégale d’intérêts est constitué par le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause, directement ou indirectement, un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement.
23. Selon son deuxième alinéa, ne peut constituer un intérêt, un intérêt public ou tout intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi.
24. Selon son troisième alinéa, cette infraction n’est pas constituée lorsque l’auteur des faits ne pouvait agir autrement en vue de répondre à un motif impérieux d’intérêt général.
25. Pour condamner M. [O] du chef de complicité du délit de prise illégale d’intérêts en récidive commis par M. [T] [L], en sa qualité de maire, l’arrêt attaqué énonce que l’intéressé s’est immiscé dans le processus de recrutement de son épouse au poste de directrice de cabinet du CCAS qui est un établissement public, en influençant la décision, y compris au stade préparatoire, par sa qualité d’ancien maire, qu’il a négocié sa rémunération, mis en forme le projet de contrat de travail et fait office d’intermédiaire entre elle et la mairie.
26. Les juges précisent que, selon les déclarations de M. [O], la désignation de son épouse à ce poste a répondu à un intérêt commun politique ainsi qu’à un intérêt de bonne marche de la commune et que sa démarche ne révélait aucun intérêt privé ou financier.
27. Ils soulignent que M. [L] n’a pu ignorer que ce recrutement a servi les intérêts de M. [O] et de son épouse dès lors qu’il a permis au prévenu de conforter ses fonctions de conseiller à la mairie et au couple d’accroître ses sources de revenus.
28. Cependant, la loi du 22 décembre 2025, immédiatement applicable, a défini le délit de prise illégale d’intérêts dans un sens moins sévère en prévoyant désormais, d’une part, que le fait reproché au prévenu doit être relatif à un intérêt altérant l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité et non, comme auparavant, un intérêt de nature à compromettre celles-ci, d’autre part, que cet intérêt doit être d’une nature privée ou dont la prise en compte ne soit pas exclue par la loi.
29. En outre, cette loi a créé, à l’alinéa 3 de l’article 432-12 du code pénal, une cause exonératoire de la responsabilité pénale spécifique au délit de prise illégale d’intérêts.
30. Il y a donc lieu de procéder à un nouvel examen de l’affaire au regard de ces dispositions plus favorables.
L’affaire est donc renvoyée pour nouvelle décision à la cour d’appel de Saint-Denis de La Réunion.
Recruter ou faire recruter un proche sera-t-il couvert par cette loi nouvelle plus douce ? Si c’est pour une mutation entre deux personnes publiques, peut-être… peut-être… Si c’est pour favoriser un proche avec qui le décideur public (de jure ou de facto donc) est en lien personnel, il sera permis d’en douter.
MAIS c’est une loi nouvelle plus douce. C’est important. Et ne boudons pas notre plaisir. Sans pour autant inviter à faire n’importe quoi comme il le sera développé au point III.B.5.
III.B.4. Cette affaire n’est d’ailleurs pas isolée
Voir par exemple un autre arrêt de cassation indiqué par la presse comme rendu le 3 juin 2026 et dont pour l’instant je ne trouve pas trace. On y parle d’un autre élu réunionnais, adjoint à la mairie de Saint-Denis et président d’une SEM… laquelle avait acheté un bien (30 M €) à la société d’un ami.
Voir :
III.B.5. Mais qu’il nous soit permis de rappeler que sur son principe une telle infraction reste indispensable et que des exemples étrangers nous l’enseignent
Mais s’il est permis de célébrer le resserrement de cette infraction qui frappe des honnêtes gens qui souvent n’ont pas le moins du monde le sentiment d’avoir moralement fauté… Gardons-nous bien de démanteler le principe même de ce régime sanctionnateur, permettant de contenir et réprimer la corruption et les confusions des intérêts.
Il ne faut surtout pas supprimer le principe de cette infraction ni la bonne pratique consistant à ne pas participer aux décisions qui peuvent les concerner ou toucher leurs proches.
On voit aux Etats-Unis, pays qui il y a peu était plus exemplaire que le notre en ces domaines, glisser très vite vers la négation de ces bons principes, en laissant par exemple Elon Musk contrôler des administrations qui passent des commandes à ses propres sociétés ou le Président Trump faire pression avec ses moyens publics pour des avantages personnels (gratuité d’intervention de cabinets d’avocats entre autres ; cadeaux ; transactions…).
Bref on peut très très vite glisser quand le droit s’affaiblit trop sur ce point de la Démocratie au règne des connivences, des copains et des coquins, et in fine à un mélange entre oligarchie et illibéralisme. Comme en Russie. Comme en Turquie. Comme dans tant de pays désormais.
Il me semble même indispensable de renforcer divers régimes prévenant les atteintes à la Démocratie et à faisant barrage à la corruption. Ce sont souvent d’ailleurs les mêmes mécanismes (y compris en droit de la fonction publique et de séparation des pouvoirs). Voir :
Bref… Pitié chers Parlementaires. Réformez (sans doute encore un peu plus) la notion d’intérêt moral pris en compte dans cette infraction. C’est important. Mais maintenez une sanction pour qui joue sur la confusion des intérêts. C’est très… très important.
III.B.6. Voici ce nouvel arrêt
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