DOB : quelles sont les nouvelles obligations ?

 

En ces temps où la date limite pour voter le budget approche, de nombreuses collectivités s’inquiètent : les nouvelles règles en matière de débat d’orientation budgétaire (DOB) et d’informations, rendues obligatoires depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, sont-elles applicables ?

Le bruit qui court le plus usuellement à ce sujet est qu’il faudrait répondre par la négative à ce sujet, faute de décret d’application.

A tout le moins faut-il très, très fortement relativiser cette rumeur.

DOB avec vote et insertion d’informations sur la dette : dès 3 500 habitants, avec application immédiate

Première nouveauté, dès le seuil de 3 500 habitants pour les communes, est qu’il faut vraiment voter une délibération actant du débat sur le DOB et non plus juste en débattre sans vote. Or, il n’y a aucun doute sur le fait que cette nouvelle obligation est d’application immédiate. Le CGCT modifié par la loi NOTRe n’impose tout simplement aucun décret d’application sur ce point et le texte est assez clair pour ne pas le requérir. De plus la loi elle-même prévoit l’application de cette disposition dès le 1er août 2015 (ce qui, pour une loi du 7 août 2015, est une rétroactivité discutable, mais qui ne change rien à l’applicabilité à ce jour de ces dispositions).
Ce DOB, outre les orientations budgétaires et « les engagements pluriannuels envisagés » doit désormais nettement traiter aussi « la structure et la gestion de la dette» : cette disposition s’avère aussi d’application immédiate, pour les mêmes raisons et dans les mêmes conditions.

Rapport préalable au DOB avec mention de certaines informations de RH dès 10 001 habitants : une application sans doute immédiate

Là où un débat pourrait (à peine) exister, c’est sur l’applicabilité immédiate de la règle selon laquelle ce rapport préalable au DOB, dans les  communes de plus de 10 000 habitants, doit aussi préciser « l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail » (avec obligation de transmission du rapport au Préfet et au Président de l’EPCI — sans doute uniquement celui à fiscalité propre — dont la commune est membre).
Ce régime s’applique aussi aux communautés de plus de 10 000 habitants ayant au moins une commune de 3 500 habitants ou plus. Des dispositions comparables ont été ajoutées pour les départements et les régions.
Sur ce point, en effet, la loi prévoit le recours à un décret d’application qui tarde à être adopté.
MAIS :
• le texte est expressément applicable depuis août 2015 en vertu de dispositions de la loi NOTRe elle-même, propres à cet article de la loi.
• la formulation retenue par le législateur ne semble pas imposer qu’un décret soit une condition de l’entrée en vigueur de la loi (pas de recours au futur mais au présent de l’indicatif par exemple, pour reprendre une nuance souvent prise en considération par le juge administratif, entre autres critères).
• objectivement, le texte n’est pas d’une complexité telle qu’il serait aisé de soutenir que celui-ci serait inapplicable faute de décret (là encore, pour reprendre les critères posés par la jurisprudence en pareil cas).
DONC le plus probable est qu’il faut dans le rapport préalable au DOB insérer quelques éléments sur ce point pour les collectivités qui dépassent les seuils imposés par la loi à ce propos, même en l’absence d’adoption du décret.
Tel est d’ailleurs le point de vue soutenu par le DGCL dans cette circulaire :
Naturellement, ceux qui auront omis de le faire et qui auront un contentieux pourront défendre la position inverse avec quelques chances, à notre sens, limitées de succès. Surtout, en cas de contentieux sur ce point, il faudra tenter de démontrer que le budget n’en est pas vicié (à l’aune de l’évolution de la jurisprudence sur ce point dans la lignée de l’arrêt Danthony (CE ass., 23 décembre 2011, M. Danthony, n°335033).
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MISE À JOUR DE CET ARTICLE VOIR AUSSI EN COMPLÉMENT :

Le contenu du rapport préalable au DOB précisé au JO de ce matin

 

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EXTRAITS de la loi NOTRe du 7 août 2015 :

4° Le deuxième alinéa de l’article L. 2312-1 est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique.

« Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa du présent article comporte, en outre, une présentation de la structure et de l’évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il est transmis au représentant de l’Etat dans le département et au président de l’établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre ; il fait l’objet d’une publication. Le contenu du rapport ainsi que les modalités de sa transmission et de sa publication sont fixés par décret. » ;

5° Avant le dernier alinéa de l’article L. 2313-1, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Une présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles est jointe au budget primitif et au compte administratif afin de permettre aux citoyens d’en saisir les enjeux.

« La présentation prévue au précédent alinéa ainsi que le rapport adressé au conseil municipal à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires de l’exercice prévu à l’article L. 2312-1, la note explicative de synthèse annexée au budget primitif et celle annexée au compte administratif, conformément à l’article L. 2121-12, sont mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu’il existe, après l’adoption par le conseil municipal des délibérations auxquelles ils se rapportent et dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat. » ;

6° Le premier alinéa de l’article L. 3312-1 est ainsi rédigé :

« Dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, le président du conseil départemental présente au conseil départemental un rapport sur les orientations budgétaires de l’exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et l’évolution des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport précise notamment l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il fait l’objet d’une transmission au représentant de l’Etat dans le département, d’une publication et d’un débat au conseil départemental, dont il est pris acte par une délibération spécifique. Le contenu du rapport et les modalités de sa publication sont fixés par décret. » ;

7° L’article L. 3313-1 est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Une présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles est jointe au budget primitif et au compte administratif afin de permettre aux citoyens d’en saisir les enjeux.

« La présentation prévue au troisième alinéa du présent article ainsi que le rapport adressé au conseil départemental à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires de l’exercice prévu à l’article L. 3312-1, le rapport annexé au budget primitif et le rapport annexé au compte administratif, conformément à l’article L. 3121-19, sont mis en ligne sur le site internet du département, lorsqu’il existe, après l’adoption par le conseil départemental des délibérations auxquelles ils se rapportent et dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat. » ;

8° Le premier alinéa de l’article L. 4312-1 est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Dans un délai de dix semaines précédant l’examen du budget, le président du conseil régional présente au conseil régional un rapport sur les orientations budgétaires de l’exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et l’évolution des dépenses et des effectifs ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport précise notamment l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail.

« Il fait l’objet d’une transmission au représentant de l’Etat dans la région, d’une publication et d’un débat au conseil régional, dont il est pris acte par une délibération spécifique. Le contenu du rapport et les modalités de sa publication sont fixés par décret. » ;

9° L’article L. 4313-1 est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Une présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles est jointe au budget primitif et au compte administratif afin de permettre aux citoyens d’en saisir les enjeux.

« La présentation prévue au troisième alinéa du présent article ainsi que le rapport adressé au conseil régional à l’occasion du débat sur les orientations budgétaires de l’exercice prévu à l’article L. 4312-1, le rapport annexé au budget primitif et le rapport annexé au compte administratif, conformément à l’article L. 4132-18, sont mis en ligne sur le site internet de la région, lorsqu’il existe, après l’adoption par le conseil régional des délibérations auxquelles ils se rapportent et dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat. » ;

10° Le deuxième alinéa de l’article L. 5211-36 est complété par deux phrases ainsi rédigées :

« Lorsque l’établissement public de coopération intercommunale compte plus de 10 000 habitants et comprend au moins une commune de 3 500 habitants et plus, le rapport sur les orientations budgétaires prévu au deuxième alinéa de l’article L. 2312-1 comporte la présentation mentionnée au troisième alinéa du même article L. 2312-1. Ce rapport est obligatoirement transmis aux communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale. » ;

11° A l’article L. 5622-3, les références : « et par les deux premiers alinéas de l’article L. 4312-1, l’article L. 4312-6 » sont remplacées par les références : « , par les trois premiers alinéas de l’article L. 4312-1, les deux premiers alinéas de l’article L. 4312-6 ».

[…]

– Le A s’applique à compter du 1er août 2015.

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.