Intercommunalisation et solde des budgets annexes : le CE brouille les cartes

 

Interpréter les arrêts du Conseil d’Etat peut parfois relever de l’art de nos illustres devanciers chargés de déchiffrer les oracles de la Pythie.

Dire que le Conseil d’Etat peut se contredire serait impie. Alors disons simplement de manière plus dialectique que la Haute Assemblée nous éblouit de son art de la thèse et de l’antithèse, laissant le pauvre mortel pantois face à la difficulté d’esquisser une synthèse.

 

I. Thèse : la trésorerie tu transfèreras (arrêts CASA de 2012)

 

Un jugement du TA de Nice avait estimé que la trésorerie constitue un bien meuble et donc l’excédent budgétaire dégagé par l’EPCI constitue un bien qui doit être réparti lors d’un retrait intercommunal, contrairement — d’ailleurs — à ce qu’affirmaient alors usuellement les services de l’État (TA Nice, 3 octobre 2008, Commune d’Antibes-Juan-les-Pins et autres, req. n° 075917).

Mais ce jugement avait ensuite été censuré, en des termes d’ailleurs assez flous, à hauteur d’appel (CAA Marseille, 2 décembre 2010, CASA, n° 08MA049886).

Le Conseil d’État a ensuite tranché définitivement ce litige (CE, 21 novembre 2012, CASA, n° 346380) mais en des termes qui eussent mérité d’être plus clairs. Selon la Haute Juridiction, à ce stade, la trésorerie semble être certes un bien à transférer (ce qui est conforme au droit des biens d’une manière générale), mais en imposant qu’à ce stade soit posée la question du point de savoir si :

« un tel excédent de trésorerie [est] ou non nécessaire pour faire face aux besoins de financement relatifs à des opérations décidées à la date de la répartition et non encore retracées au bilan de l’établissement public ».

 

Pour télécharger cet arrêt important :

CE 2012 CASA trésorerie Sillages

 

Cette affaire a connu son point final avec un arrêt cette fois rédigé en termes clairs et transposables à d’autres cas (CAA Marseille, 20 septembre 2013, CASA, n° 12MA04657).

Pour télécharger cet arrêt  :

CAA Marseille Sillages 2012 suite et fin

 

 

II. Antithèse : pas d’obligation de transférer le solde d’un budget SPIC lors d’une adhésion (arrêt La Motte-Ternant, du 25 mars 2016)

 

A. Un arrêt de principe

Acte II : le Conseil d’Etat décide le 25 mars 2016, de poser un autre principe. Un joli. Un gros. Un de ceux qu’ils va sélectionner pour son « best of » du Recueil Lebon.

Voici le principe tel qu’il figurera dans les Tables du recueil Lebon :

Pour l’application des articles L. 5211-18 et L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), relatifs au transfert de compétences d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), le solde du compte administratif du budget annexe d’un service public à caractère industriel ou commercial (SPIC) ne constitue pas un bien qui serait nécessaire à l’exercice de ce service public, ni un ensemble de droits et obligations qui lui seraient attachés. Par suite, ces articles n’imposent pas le transfert du solde du compte administratif du budget annexe d’un tel service lorsque celui-ci est transféré à un EPCI par une commune.

 

B. Un arrêt compréhensible au regard des faits de l’espèce

SI l’on regarde les faits de l’espèce, on comprend mieux la logique qui a guidé les pas du Conseil d’Etat. Car là il ne s’agissait pas de transférer une trésorerie, mais une dette.

La commune de la Motte-Ternant (Côte d’Or) avait en effet saisi le tribunal administratif de Dijon d’une demande tendant à ce que le syndicat intercommunal d’adduction d’eau potable et d’assainissement (SIAEPA) de Semur-en-Auxois, auquel elle a adhéré, lui alloue le montant du déficit du compte administratif communal, d’un montant de 29 137,68 euros, de gestion de son service  » eau  » à l’occasion du transfert des biens de ce service au syndicat.

Bref, le syndicat aurait, selon cette commune, du donner à ladite commune le montant du déficit du budget M49 à l’occasion du transfert de la compétence correspondant audit syndicat. Pareille demande était osée.

Pour télécharger ce nouvel arrêt :

CE 20160325 transfert solde budget interco

 C. Un arrêt qui n’est pas à l’abri de toute critique en tant qu’arrêt de principe

Le Conseil d’Etat eût pu trancher la question en posant clairement que le transfert d’une compétence n’impose pas d’éponger les déficits passés pour celui qui récupère la compétence ! Nul doute qu’une formulation juridique élégante eût pu être trouvée pour poser nettement et noblement un tel principe de bon sens.

Mais le Conseil d’Etat a préféré poser pour la postérité un principe plus général que ce qu’imposait le cas d’espèce :

[en cas d’adhésion, le CGCT n’impose] pas le transfert du solde du compte administratif du budget annexe d’un tel service lorsque celui-ci est transféré à un EPCI par une commune.

 

… que le solde soit négatif ou positif. Même si le solde positif est un élément de trésorerie (à transférer donc si l’on s’en tient à la jurisprudence antérieure, désormais à tout le moins corrigée).

Pourtant, un tel excédent de budget M49 est supposé être affecté aux dépenses dudit budget.

Il est à rappeler que les redevances sont affectées aux dépenses du service public considéré  (Cass. civ. 1e, 10 février 1998, Société aménagement urbain et rural, n° D96-15.935, Juris-Data n° 000563, Droit administratif 1998 n° 117…. pour ne citer qu’un exemple issu de la longue lignée jurisprudentielle tirée du fameux arrêt du CE, en date du   30 septembre 1996, Société stéphanoise des eaux – Ville de Saint Etienne… ).

Et il est à noter que ce principe a été appliqué dans divers autres domaines, dès qu’une recette est affectée (pour la TEOM, voir le sévère et désormais célèbre arrêt Auchan : CE, 31 mars 2014, Société Auchan France, n° 368111, n° 368123 et n° 368124 ; BOI-IF-AUT-90-30-10, 24 juin 2015).

Certes, cela n’interdit pas le retransfert ensuite de la trésorerie excédentaire car s’applique alors l’arrêt du Conseil d’Etat « Bandol » (CE, 9 avril 1999, Commune de Bandol, Rec., p. 129) autorisant (même s’il est le fruit d’une redevance illégale car excessive) un reversement d’excédent sous réserve de respecter les trois conditions cumulatives posées par les articles R. 2221-48 et R. 2221-90 du CGCT :

  • démontrer que sur ce budget, s’agissant particulièrement du montant des plus-values de cession d’éléments d’actifs, il n’y a pas de besoin de financement de mesures d’investissement ;
  • que, pour le surplus, il n’y a pas de besoin d’assurer une « couverture du besoin de financement de la section d’investissement apparu à la clôture de l’exercice précédent et diminué du montant des plus-values de cession d’éléments d’actifs » ;
  • qu’il n’est pas non plus besoin d’assurer d’autres dépenses d’exploitation ou d’investissement au titre de ce compte.

N.B. : certes la trésorerie est-elle alors le fruit d’une redevance excédentaire sans usage de celle-ci pour le service public considéré… mais il n’y a, alors, pour schématiser la portée de l’arrêt Bandol précité, pas matière à application du régime de « l’exception d’illégalité ». 

Bref, ce n’est tout de même que quand ces conditions draconiennes sont réunies qu’il est possible de ne pas estimer que la trésorerie est un bien affecté… et qu’il serait donc logique de transférer.

Mais le juge a du :

  • d’une part, être marqué par le côté déraisonnable de la demande de la commune ;
  • et, d’autre part, vouloir des règles simples, tranchées au profit de l’efficacité, quitte à ce que la logique juridique en pâtisse comme il l’a déjà fait en matière de contentieux.

N.B. : sur ce dernier point, voir l’arrêt Citelum du CE  (03/12/2014, n° 383865). Voir aussi CE 4 décembre 2013, Communauté urbaine Marseille Provence Métropole, n°349614 confirmant CE, 4 février 1976, Communauté urbaine de Lille, n° 95321 ; CAA Marseille, 5 décembre 2011, Commune des Angles, n° 09MA01835 ; CAA Nancy, 11 mai 2006, req. N°04NC00570 et 04NC00571 ; CAA Nancy, 6 mars 1990, Sté Coop. d’HLM « La maison familiale lorraine », rec. T., p. 626 ; CAA Bordeaux 12/3/01 Cts Marie n°97BX02112. 

 

III. Tentative de synthèse

Le premier trouble passé, esquissons une synthèse :

• le principe reste celui du transfert de la trésorerie sous réserve de prendre en compte le point de savoir si « un tel excédent de trésorerie [est] ou non nécessaire pour faire face aux besoins de financement relatifs à des opérations décidées à la date de la répartition et non encore retracées au bilan de l’établissement public »… en tous cas lors de retraits (et de dissolution peut-on supposer raisonnablement)… semble-t-il (arrêts CASA).

• OUI mais le solde des budgets annexes SPIC (et donc de la trésorerie quand ledit solde est positif) n’est pas forcément à transférer, au moins lors d’une adhésion (arrêt La Motte-Ternant, du 25 mars 2016). Plus précisément, en pareil cas, le droit ne l’impose pas, ce qui laisse peut-être la place à un accord amiable pour peu que l’on trouve des motifs d’intérêt général fondant un tel accord. Mais il est probable que, s’agissant de sommes affectées pour des autofinancements à venir, le juge accepte de complexifier sa jurisprudence.

 

Peut-on résumer le propos en posant qu’il y a transfert de trésorerie en cas de retrait et non d’adhésion ?  Cette interprétation serait sommaire et peu défendable intellectuellement, surtout s’agissant de SPIC dont les fonds sont affectés par nature sous quelques réserves, comme évoqué ci-avant.

Gageons donc que le juge administratif n’a pas entendu brosser pareille caricature.

Mais cette interprétation pourrait cependant s’imposer par souci de simplicité pour le juge administratif, peu soucieux de devoir en cas de litige entrer dans d’infernales vaticinations et vérifications comptables et juridiques… Ce ne serait pas la première fois.

D’ici à ce que la jurisprudence affine, ou au moins clarifie le propos, reste au praticien à tâtonner en ces temps d’application de la loi NOTRe du 7 août 2015, où abondent retraits, fusions, adhésions et dissolutions.