Le Conseil d’Etat précise la responsabilité du comptable public principal au titre des opérations d’un comptable secondaire ou d’un régisseur

Un comptable public peut avoir des comptables publics secondaires ou des régisseurs (en cas de régie de recettes par exemple : cas classique des régisseurs de recettes — agents de la collectivité ou d’une régie personnalisée voire d’un délégataire — au titre des ventes de tickets de transports publics aux usagers).

Ils doivent les contrôler, certes.

Mais du coup jusqu’où s’étend la responsabilité du comptable public principal quand un comptable public secondaire ou un régisseur de recettes commet des erreurs, voire des détournements, sous le contrôle du comptable public principal ? Et quel est alors le contrôle juridictionnel des juges des comptes ?

C’est à cette importante question que le Conseil d’Etat vient de donner des réponses plus affinées que de par le passé.

Un agent comptable secondaire avait commis des détournements qui visiblement ont mis du temps à être identifiés, et ce au sein d’un grand établissement public de l’Etat qui a déjà une riche histoire juridique.

Conformément à la logique usuelle en pareil cas, la Cour des comptes a condamné lourdement le comptable secondaire, mais aussi le comptable principal.

Le Conseil d’Etat a censuré cette position de la Cour des comptes et il a tracé, ou plutôt retracé, ce que doit être l’office du juge sur ce point, dessinant par la même occasion les limites de la responsabilité du comptable principal pour des indélicatesses commises non pas par lui, mais par des régisseurs ou des comptables secondaires placés sous son contrôle direct. Tout est dit dans ce considérant fort clair, mais dont on voit qu’il sera pour le juge des comptes « un art tout d’exécution ».

Le Conseil d’Etat rappelle tout d’abord le principe de la responsabilité des comptables principaux :

« tout comptable public assumant la direction d’un poste comptable, qu’il soit principal ou secondaire, est responsable des opérations qu’il accomplit ainsi, le cas échéant, que de celles accomplies, sous son autorité, par d’autres comptables publics ou des régisseurs ; »

Mais il en trace ensuite les limites :

« s’agissant des opérations des comptables publics secondaires, c’est-à-dire de ceux dont la comptabilité est centralisée dans les comptes d’un comptable public principal, la responsabilité du comptable public principal ne peut être engagée que dans la limite des contrôles qu’il est tenu d’exercer, en vertu des textes qui définissent l’organisation des postes comptables concernés, dont le dispositif a été précisé par l’audience d’instruction tenue le 12 décembre 2016 par la 6ème chambre de la section du contentieux ; »

Nous sortons donc d’une logique de responsabilité purement financière, purement patrimoniale/indemnitaire, et solidaire comme intégrale (logique dont le juge s’abstrait de plus en plus en matière de comptabilité publique).

Le comptable public n’est responsable que dans la limite des contrôles qui lui incombaient. Et surtout ensuite le Conseil d’Etat détaille lesdits contrôles qui doivent servir de matrice d’analyse de la responsabilité du comptable principal :

« il appartient au juge des comptes d’examiner si la responsabilité du comptable principal doit être mise en jeu, soit au titre des opérations du poste comptable qu’il dirige, de celles des comptables publics qui sont placés sous son autorité ou de celles des régisseurs, soit au titre des opérations des comptables publics secondaires dont il centralise la comptabilité dans la mesure où celles-ci sont soumises à son contrôle ; »

Et le surplus de la responsabilité sera pour le comptable secondaire :

« qu’à défaut de pouvoir mettre en jeu la responsabilité de ce comptable public principal à ce dernier titre, il appartient au juge des comptes de mettre en jeu la responsabilité des comptables secondaires dont la comptabilité était centralisée dans les comptes du comptable principal ;»

 

Naturellement, cela reste différent de l’analyse pénale.

Cet arrêt CE, 24 février 2017, n° 376384 sera publié au Recueil Lebon. Le voici :

 

N° 376384
ECLI:FR:CESEC:2017:376384.20170224
Publié au recueil Lebon
Section
M. Stéphane Decubber, rapporteur
M. Xavier de Lesquen, rapporteur public
SCP BORE, SALVE DE BRUNETON, avocats

Lecture du vendredi 24 février 2017

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS


Vu la procédure suivante :

Par un arrêt n° 68526 du 16 janvier 2014, la Cour des comptes a constitué M. A… B…, comptable de l’Etablissement français du sang, débiteur envers cet établissement de la somme de 2 255 785,58 euros, majorée de l’intérêt légal à compter du 3 décembre 2007, et a sursis à sa décharge pour les exercices 2000 à 2004 jusqu’à l’apurement du débet.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat les 17 mars et 17 juin 2014, M. A… B…demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code des juridictions financières ;
– le code de la santé publique ;
– la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963, notamment son article 60, dans sa rédaction issue de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 ;
– le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

  • le rapport de M. Stéphane Decubber, maître des requêtes en service extraordinaire,
  • les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Boré, Salve de Bruneton, avocat de M. B…;

  1. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis à la Cour des comptes que M. A… B…a exercé, à compter du 3 janvier 2000, les fonctions d’agent comptable de l’Etablissement français du sang (EFS), ayant la qualité de comptable public principal ; que des détournements de fonds, dont le montant s’est élevé à 5 304 765,58 euros pour la période postérieure à la prise de fonctions de M. B…, ont été commis entre 1995 et 2004 par une salariée de l’établissement de transfusion sanguine de Bretagne Est, établissement local de l’EFS doté d’un comptable public secondaire ; que des arrêtés de débet pris par le ministre chargé de la santé ont été notifiés, les 18 et 19 janvier 2012, aux deux comptables publics secondaires qui se sont succédé à la direction du poste comptable de cet établissement local au cours de la période postérieure à la prise de fonctions de M. B…, pour un montant total de 5 304 765,58 euros ; que, par un arrêt du 16 janvier 2014, la Cour des comptes a constitué M. B… débiteur d’une somme ramenée à 2 255 785,58 euros du fait de l’indemnisation versée par la compagnie d’assurances de l’EFS, majorée de l’intérêt légal à compter du 3 décembre 2007, et a sursis à sa décharge pour les exercices 2000 à 2004 jusqu’à l’apurement du débet ; que M. B… se pourvoit en cassation contre cet arrêt ;
  2. Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 111-1 du code des juridictions financières :  » La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics, sous réserve de la compétence que les dispositions du présent code attribuent, en premier ressort, aux chambres régionales et territoriales des comptes  » ; qu’en vertu des dispositions du III de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics  » s’étend aux opérations des comptables publics placés sous leur autorité et à celles des régisseurs et, dans la limite des contrôles qu’ils sont tenus d’exercer, aux opérations des comptables publics et des correspondants centralisés dans leur comptabilité (…)  » ; qu’aux termes de l’article 14 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors applicable, repris à l’article 15 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique :  » Les comptables publics sont principaux ou secondaires. Les comptables principaux sont ceux qui rendent directement leurs comptes au juge des comptes. / Les comptables secondaires sont ceux dont les opérations sont centralisées par un comptable principal. (…)  » ; qu’aux termes de l’article 15 du décret du 29 décembre 1962, repris à l’article 14 du décret du 7 novembre 2012 :  » Les comptables publics assument la direction des postes comptables. / L’organisation de ces postes est déterminée selon les règles propres à chaque catégorie d’organisme public. / Tout poste comptable est confié à un seul comptable public  » ; qu’aux termes de l’article 17 du décret du 29 décembre 1962, repris à l’article 14 du décret du 7 novembre 2012 :  » Les comptables publics sont, avant d’être installés dans leur poste comptable, astreints à la constitution de garanties et à la prestation d’un serment. / Ils sont accrédités auprès des ordonnateurs et, le cas échéant, des autres comptables publics avec lesquels ils sont en relations. / Ils doivent rendre des comptes au moins une fois l’an  » ;
  3. Considérant qu’il résulte de la combinaison des dispositions citées au point 2 qu’il appartient au juge des comptes de juger les comptes des comptables publics ; que tout comptable public assumant la direction d’un poste comptable, qu’il soit principal ou secondaire, est responsable des opérations qu’il accomplit ainsi, le cas échéant, que de celles accomplies, sous son autorité, par d’autres comptables publics ou des régisseurs ; que, s’agissant des opérations des comptables publics secondaires, c’est-à-dire de ceux dont la comptabilité est centralisée dans les comptes d’un comptable public principal, la responsabilité du comptable public principal ne peut être engagée que dans la limite des contrôles qu’il est tenu d’exercer, en vertu des textes qui définissent l’organisation des postes comptables concernés, dont le dispositif a été précisé par l’audience d’instruction tenue le 12 décembre 2016 par la 6ème chambre de la section du contentieux ; qu’ainsi, il appartient au juge des comptes d’examiner si la responsabilité du comptable principal doit être mise en jeu, soit au titre des opérations du poste comptable qu’il dirige, de celles des comptables publics qui sont placés sous son autorité ou de celles des régisseurs, soit au titre des opérations des comptables publics secondaires dont il centralise la comptabilité dans la mesure où celles-ci sont soumises à son contrôle ; qu’à défaut de pouvoir mettre en jeu la responsabilité de ce comptable public principal à ce dernier titre, il appartient au juge des comptes de mettre en jeu la responsabilité des comptables secondaires dont la comptabilité était centralisée dans les comptes du comptable principal ;
  4. Considérant, en premier lieu, qu’en vertu des dispositions du cinquième alinéa de l’article R. 1222-8 du code de la santé publique, le président de l’EFS  » recrute, nomme et gère les personnels de l’établissement  » et  » a autorité sur l’ensemble de ces personnels  » ; qu’aux termes du troisième alinéa de l’article R. 1222-12 du même code :  » Les agents comptables secondaires sont nommés par le président, après avis conforme de l’agent comptable principal  » ; qu’en déduisant l’existence d’un lien d’autorité, au sens du III de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963, entre M. B…, comptable public principal de l’EFS, et les comptables publics secondaires qui ont successivement assumé la direction du poste comptable de l’établissement local de Bretagne Est, de la seule circonstance que leur nomination est soumise à son avis conforme en vertu des dispositions de l’article R. 1222-12 du code de la santé publique, et alors qu’aucun texte ne lui conférait une autorité à l’égard des comptables secondaires de l’établissement pour l’exécution des opérations comptables qui leur sont assignées, la Cour des comptes a entaché son arrêt d’une erreur de droit ;
  5. Considérant, en second lieu, que pour constituer M. B… débiteur envers l’EFS de la somme de 2 255 785,58 euros, la Cour des comptes a jugé qu’il devait répondre, en tant que comptable public principal, de l’ensemble des opérations effectuées par les comptables secondaires de l’EFS ; qu’en statuant ainsi, sans mettre en oeuvre les règles énoncées au point 3 et alors qu’il résulte de ce qui a été dit au point 4 que les comptables secondaires de l’EFS n’étaient pas placés sous l’autorité de M. B…, la Cour des comptes a entaché son arrêt d’une autre erreur de droit ;
  6. Considérant qu’il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, que M. B…est fondé à demander l’annulation de l’arrêt qu’il attaque ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à verser à M. B… ;

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêt n° 68526 de la Cour des comptes du 16 janvier 2014 est annulé.
Article 2 : L’affaire est renvoyée à la Cour des comptes.
Article 3 : L’Etat versera à M. B… la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. A… B…, à l’Etablissement français du sang et au Parquet général près la Cour des comptes.
Copie pour information sera adressée au ministre de l’économie et des finances.

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.