Réduction des attributions de compensations par accord à la majorité qualifiée : quelle procédure utiliser ? Avec quels délais au stade de la majorité qualifiée des communes ?

L’article 1609 nonies C du Code Général des Impôts (CGI) précise, dans son V, les règles applicables en matière de fixation des attributions de compensation.

Au-delà du droit commun, (défini aux 1° et 2°), du cas particulier des fusions (développé dans le 5°) et de la méthode dérogatoire incluant, le cas échéant, une révision (cf. le 1° bis), le 7° du V de cet article permet, une baisse des attributions de compensation pour les communes qui

« disposent d’un potentiel financier par habitant supérieur de plus de 20 % au potentiel financier par habitant moyen de l’ensemble des communes membres ».

Cette faculté qui peut être mise en œuvre, éventuellement tous les ans, peut conduire à une diminution de l’attribution de compensation jusqu’à un maximum de 5% de son montant.

Toutefois la procédure à suivre demeure imprécise.

Le 7° du V de cet article 1609 nonies C du CGI dispose que

« les établissements publics de coopération intercommunale soumis au présent article et les conseils municipaux de leurs communes membres peuvent procéder, par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée prévue au premier alinéa du II de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, à la diminution des attributions de compensation ».

 

Or, le premier alinéa du II de l’article L.5211-5 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) se limite à mentionner que :

« (l’) accord doit être exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population ».

Deux questions restent donc sans réponse :

  • Quel est le délai imparti aux communes pour se prononcer ?
  • Quel est le point de départ de ce délai ?

 

Le IV de l’article 1609 nonies C renvoie également au premier alinéa du II de l’article L.5211-5 du CGCT en ce qui concerne l’adoption du rapport de la Commission Locale d’Evaluation des Transferts de Charges (CLETC).

La rédaction du IV a été modifiée, notamment sur ce point, par la loi de finances pour 2017.

La version en vigueur jusqu’à l’an dernier prévoyait que

« cette évaluation est déterminée à la date de leur transfert par délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue au premier alinéa du II de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, adoptées sur rapport de la commission locale d’évaluation des transferts ».

Les mêmes questions que celles soulevées par le 7° du V susmentionné se posaient donc. Désormais il est prévu que :

« ce rapport est approuvé par délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue au premier alinéa du II de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales prises dans un délai de trois mois à compter de la transmission du rapport au conseil municipal par le président de la commission ».

 

Ces précisions législatives récentes peuvent-elles être utilisées mutatis mutandis (s’agissant du point de départ du délai) à la procédure de baisse des attributions de compensation sous condition de potentiel financier, prévue au 7° du V du même article du CGI ?

A défaut, quelle procédure mettre en œuvre en ce cas ? Face à ces questions, le juriste est un peu démuni.

 

En cas de litige, il nous semble que le juge pourrait emprunter, alternativement, trois voies :

  • Le juge pourrait estimer que le renvoi au « premier alinéa du II de l’article L. 5211-5 » du CGCT opéré par le 7° du V de l’article 1609 nonies C du CGI…. Ne porte pas que sur la majorité qualifiée des communes à atteindre, mais entraîne avec lui, « par ricochet » implicite aurait-on envie de dire, l’application du délai de trois mois pour encadrer temporellement ces délibérations. Délai de trois mois qui, lui, est prévu à l’avant-dernier alinéa du I. de l’article L. 5211-5 du CGCT.
    Un tel raisonnement du juge serait-il raisonnable ? Non car le renvoi, très précis, opéré par le CGI, n’a pas de raison d’entraîner dans son sillage l’application d’un autre fragment de l’article L. 5211-5 du CGCT auquel, cette fois-ci, le CGI ne renvoie pas.
    Mais est-il, néanmoins, possible que par commodité le juge raisonne ainsi ? La réponse est OUI. Car le juge nous a souvent habitué à inventer, de manière totalement prétorienne, de tels liens qui lui semblaient logiques, pratiques, même contra legem (voir par exemple https://wordpress.com/post/blog.landot-avocats.net/10395).

 

  • Une autre possibilité serait que le juge applique la règle selon laquelle quand aucun délai n’encadre une procédure administrative non contentieuse, alors il faut appliquer la règle selon laquelle l’acte, ou l’avis, requis, doit être adopté dans un délai raisonnable. En ce cas, les délibérations seraient valables si elles sont rendues dans un délai raisonnable, aussi commode dans son principe que flou dans son application pratique.Cette solution aurait pour elle la longue lignée de jurisprudence sur le délai raisonnable applicable faute de délai précis pour statuer en droit positif (voir par exemple sur la portée de ce principe : CE, 12 décembre 2003, Syndicats des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale, n° 243340 ; voir aussi (CE 21 novembre 1980, Syndicat intercommunal d’organisation des sports d’hiver de Peyrousourde-Balestas, Rec. 438 ; CE, 19 décembre 2007, SIAP du Confolantais, req. n° 291487 ; Rec. p. 939).

    Mais cette solution aurait contre elle d’être d’application malaisée et d’appliquer à une pluralité de délibérations un principe qui n’est pas prévu pour ce cas de figure.

 

  • Enfin, le juge pourrait estimer qu’il faut y voir un cas application des articles L. 231-1 et suivants du Code des relations entre le public et l’administration (acceptation tacite au bout de deux mois sauf à y voir un cas d’application des dérogations conduisant à un refus tacite). Sauf que ce code ne s’applique pas aux relations entre administrations…

 

Conclusion : le juge aurait en cas de litige sans doute à trancher entre une application du délai raisonnable et celle d’un délai de trois mois. L’hypothèse d’une acceptation tacite au bout de deux mois ne peut être rejetée totalement et, même, au contentieux, dans certains cas, elle pourrait être plaisante à évoquer par l’avocat… Mais le plus sérieux est donc de considérer que l’on a soit trois mois pour délibérer… soit un délai raisonnable que le juge fixerait sans doute à trois mois.

 

Le débat juridique est donc particulièrement ouvert. Ses conséquences pratiques sont faibles ; le délai de trois mois pouvant être en ce domaine indicatif (mais permettant par exemple sans doute de prendre en compte les délibérations adoptées à un peu plus de trois mois).

 

Stéphane Guérin, Cabinet Stratorial finances.

 

Eric Landot, cabinet d’avocats Landot & associés.

 

 

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.