Quand la règle d’urbanisme n’est forcément impérative…

Une décision récente de la Cour administrative d’appel de Bordeaux vient de rappeler que certains documents d’urbanisme ne contiennent pas forcément des règles impératives ; au contraire, dans certains cas, ils doivent se limiter à fixer des orientations afin de ne pas interférer avec d’autres documents.

Tel était le cas des anciens documents d’aménagement commercial et des SCOT élaborés avant la loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle 2, lesquels n’ont jamais eu la vocation de substituer aux plans locaux d’urbanisme.

C’est sur la base de ce raisonnement que le juge d’appel a confirmé le jugement du Tribunal administratif de Poitiers ayant reconnu l’illégalité du document d’aménagement commercial approuvé par le syndicat mixte du Pays Marennes Oléron ainsi que la modification du SCOT effectuée afin d’intégrer ce document  :

« Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 752-1 II du code de commerce que le document d’aménagement commercial a pour seul objet de définir des zones d’aménagement commercial et de fixer des orientations et des objectifs d’implantations préférentielles des activités commerciales à l’intérieur de ces zones. Aucune disposition n’autorise ce document à fixer de telles orientations et de tels objectifs en dehors des zones d’aménagement commercial. Or, le document d’aménagement commercial en litige comporte une partie 3 titrée « les objectifs et les orientations d’aménagement commercial » qui dispose que la construction de locaux commerciaux se réalisera dans les centralités ou dans les zones d’aménagement commercial, limite les extensions de commerces situés en dehors des centralités et des zones d’aménagement commercial à un seuil de 10 % de la surface de plancher existante, et régit les implantations de commerces de moins de 300 m² de plancher en dehors des centralités. Contrairement à ce que soutient le PETR du Pays Marennes Oléron, ces objectifs ne constituent pas la simple contrepartie logique de la définition de localisations préférentielles dans les zones d’aménagement commercial, mais des orientations propres, en dehors de ces zones, qui en particulier définissent dans quelles conditions les commerces existants sont susceptibles de faire l’objet d’une extension, compte tenu d’un seuil exprimé en pourcentage et en plafond de surface. En conséquence, et sans que puisse influer la circonstance que le rapport de compatibilité existant entre les plans locaux d’urbanisme et le SCOT serait dépendant des contraintes juridiques et géographiques qui s’imposent audit schéma, c’est à juste titre que le tribunal administratif de Poitiers a jugé que le document d’aménagement commercial adopté par la délibération litigieuse excède le contenu qui lui est assigné par l’article L. 752-1 II du code de commerce.
11. Il résulte des dispositions de l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. En matière d’aménagement commercial, s’il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d’aménagement commercial, d’interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d’extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations et des objectifs d’implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement ou de qualité de l’urbanisme. De tels objectifs, au regard desquels les commissions d’aménagement commercial devront apprécier la compatibilité des projets d’exploitation commerciale qui leur sont soumis, peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative.
12. Le document d’aménagement commercial intégré au SCOT comporte une orientation selon laquelle « la construction de locaux commerciaux doit se réaliser dans les centralités ou dans les zones d’aménagement commercial ». Il ajoute que « dans le cas de commerces implantés en dehors des centralités et des zones d’aménagement commercial au moment de l’adoption du document d’aménagement commercial, la commercialité reste acquise. En revanche, leurs extensions sont limitées et doivent permettre une amélioration de l’existant ». Il fait état également de ce que sur les zones d’activités existantes, le changement de destination d’un bâtiment en vue de devenir un commerce est proscrit sauf s’il s’agit d’une cellule commerciale de moins de 300 m² adossée à une activité de production. Il pose enfin des prescriptions d’implantation obligatoire dans les centralités des nouveaux commerces de moins de 300 m², avec des mécanismes dérogatoires pour ceux dont la surface serait comprise entre 150 et 300 m². Ainsi, en sus d’excéder son champ d’application, il ressort de ces indications que le document d’aménagement commercial définit des objectifs pour les secteurs situés en dehors des zones d’aménagement commercial, qui présentent, compte tenu de leur précision, nonobstant les particularités géographiques de l’île d’Oléron, le caractère de dispositions impératives excédant la portée normative des schémas de cohérence territoriale dans leur conception antérieure à la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, et interférant avec le contenu des plans locaux d’urbanisme ou avec les compétences dévolues aux commissions d’aménagement commercial. »

Orienter, oui. Imposer, non. Telle est la vocation de certains documents d’urbanisme.

Ref. CAA Bordeaux, 28 juin 2018, Syndicat mixte du Pays Marennes Oléron, req., n° 16BX01336. Pour lire l’arrêt, cliquer ici.