Habitat indigne / édifices menaçant ruine : le décret est sorti à quelques jours de l’échéance (1/1/21)

Habitat indigne / édifices menaçant ruine : une ordonnance de septembre 2020 prévoyait un régime rénové, unifié et simplifié ; avec de nouvelles relations entre préfets, maires et intercommunalités… A ENFIN ÉTÉ PUBLIÉ LE DÉCRET À QUELQUES JOURS DE L’ÉCHÉANCE (FIXÉE AU 1/1/2021). 

Nous avons voulu à chaud tenter de décrypter tout ceci mais via un article et une vidéo, nous reviendrons très vite plus en détails sur tous ces points. 

 

Habitat indigne (insalubre notamment, mais pas uniquement)  et autres édifices menaçant ruine : une importante ordonnance avait été publiée en septembre dernier. Vient, maintenant, d’être publié le décret correspondant. Décryptons tout ceci avant que d’en faire, ces jours à venir, une petite vidéo explicative.

Le pouvoir appartiendra au préfet, mais aussi aux maires ou présidents d’EPCI concernés, avec une procédure qui promet d’être plus efficace, avec une intercommunalisation facilitée, une saisine du juge plus aisée et une gestion de l’urgence, même dans la journée, qui sera enfin possible sans en passer par le pouvoir de police générale.

La procédure évoque celle des édifices menaçant ruine (EMR) : et pour cause, le régime qui a été instauré remplace plus de 10 régimes de pouvoirs de police antérieurs, dont celui des EMR avec péril ordinaire ou imminent !

Pour les magistrats, ce sera sans doute un flot supplémentaire de procédures à gérer. Pour les acteurs de terrain, ce sera une simplification opérationnelle bienvenue, quoique non dénuée de petits pièges (notamment sur les frontières entre pouvoirs du maire et du préfet, sur les personnes à attraire dans les procédures contentieuses, etc.).

  • I. Auparavant : plus de dix pouvoirs de police différents en sus des pouvoirs de police générale, avec de nombreuses difficultés
  • II. Une réforme sur les rails depuis plus de deux ans
  • III. Présentation de ce régime de police unique tel que né de l’ordonnance de septembre 2020
  • IV. Survol du décret n° 2020-1711 du 24 décembre 2020

 

 

I. Auparavant : plus de dix pouvoirs de police différents en sus des pouvoirs de police générale, avec de nombreuses difficultés

 

En France, plus de 5 000 arrêtés sont pris chaque année par les préfets, maires et présidents d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pour engager des procédures coercitives visant à lutter contre l’habitat indigne, dans un cadre fort complexe :

Voir : https://blog.landot-avocats.net/?s=habitat+indigne

… avec des difficultés propres aux cas, qui pour l’instant étaient « à part » des édifices menaçant ruine :

 

Pour lutter contre ce phénomène, les préfets, les maires et le cas échéant les présidents d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) disposent de pouvoirs de police administrative spéciale de lutte contre l’habitat indigne. Ces pouvoirs permettent, d’une part, d’ordonner aux propriétaires de mettre fin aux atteintes pour la santé et/ou la sécurité des occupants et/ou des tiers et, d’autre part, d’intervenir en substitution des propriétaires et de recouvrer les frais afférents.

Les régimes de cette police administrative spéciale sont nombreux, complexes et les autorités compétentes multiples. De plus, ces régimes de police administrative spéciale ne permettent pas d’intervenir, lorsque cela peut s’avérer nécessaire, dans la journée. Par conséquent les maires ont parfois recours à la police générale pour traiter des situations d’habitat indigne sans bénéficier des garanties attachées aux procédures de police administrative spéciale.

Dans ce cas, les occupant de l’habitat ne bénéficient pas non plus de dispositifs existant dans la police spéciale (ex. : relogement). Par ailleurs, les procédures de lutte contre l’habitat indigne sont dispersées, ce qui nuit à leur sécurité juridique et à leur mise en œuvre rapide : les préfets interviennent sur le fondement du code de la santé publique (CSP) pour traiter les désordres liés à la santé des occupants et/ou des tiers, les maires interviennent sur le fondement du code de la construction et de l’habitation (CCH) pour traiter les désordres liés à la sécurité des occupants et/ou des tiers, les maires pouvant transférer ces pouvoirs aux présidents d’EPCI.

A ce sujet, voici un diaporama que j’avais fait pour le réseau IdéalCo en janvier 2020 :

RHI

 

 

II. Une réforme sur les rails depuis plus de deux ans

 

Nous avions signalé le 8 septembre dernier l’imminence de l’adoption de l’ordonnance destinée à harmoniser les polices administratives spéciales relatives aux immeubles… et  pour laquelle les représentants des juges administratifs avaient émis à tout le moins de fortes réserves :

 

Cette ordonnance était prévue par l’article 198 de la loi ELAN (n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique).

Le but est de rassembler au sein d’un dispositif unique les différents faits générateurs des actuelles polices spéciales administratives relatives aux immeubles prévues aux articles L. 1331-22 et suivants et L. 1334-1 et suivants du code de la santé publique, L. 129-1 et suivants et L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation et qui sont aussi floues (la pratique nous conduit à nombre d’incertitudes…) que ventilées de manière parfois peu efficace entre acteurs (avec un rôle prédominant pour le préfet in fine toutefois).

Cette ordonnance se trouve au JO de ce matin.

 

III. Présentation de ce régime de police unique tel que né de l’ordonnance de septembre 2020

 

L’ordonnance crée une nouvelle et unique police administrative spéciale de la sécurité et de la salubrité des immeubles, en remplacement de plus d’une dizaine de procédures existantes relevant de plusieurs codes (santé publique, construction et habitation).

La procédure évoque celle des édifices menaçant ruine (EMR) : et pour cause, le régime qui a été instauré au JO de ce matin remplace plus de 10 régimes de pouvoirs de police antérieurs, dont celui des EMR avec péril ordinaire ou imminent !

Le déroulement procédural est par ailleurs uniformisé qu’il s’agisse d’une procédure engagée par le préfet (pour ce qui relève de la santé des personnes), le maire ou le président de l’EPCI (pour ce qui relève de la sécurité des personnes).

L’ordonnance renforce aussi la capacité des maires à intervenir dans des délais très brefs dans un cadre sécurisé pour l’autorité publique en permettant le recouvrement des frais liés à l’exécution d’office des mesures, mais également pour les occupants en leur faisant bénéficier d’un régime de protection adapté.

 

Désormais, la première section du chapitre unique du titre Ier du livre V du code de la construction et de l’habitation rassemble tous les faits générateurs des actuelles procédures de police administrative de lutte contre l’habitat indigne. La notion d’insalubrité sera définie par le code de la santé publique (nouveaux articles L. 1331-22 et suivants). Voir l’article 3 de l’ordonnance sur ce point.

Cette nouvelle police intègre donc sept procédures actuellement présentes dans le code de la santé publique et trois procédures du code de la construction et de l’habitation.

Le nouveau régime pose l’obligation pour toute personne de signaler à l’autorité compétente des faits dont elle aurait connaissance et susceptibles de constituer des faits générateurs de la nouvelle police de la sécurité et de la salubrité des immeubles bâtis (art. L. 511-6, nouveau, du CCH).

 

L’autorité compétente pour déclencher la procédure dépendra du fait générateur :

  • les préfets pour les dangers pour la santé des personnes
  • et les maires et présidents d’EPCI pour la sécurité des personnes.

… Pas sûr que l’on ne se marche pas de temps à autres sur les pieds, entre niveaux de collectivités, donc (même si globalement on reste sur l’EMR aux communes et le RHI aux préfets sauf délégations, mais… ce n’est pas si simple que cela en réalité).

La procédure étant la même, des arrêtés conjoints pourront sans doute être envisagés au prix d’une lourdeur pratique et de multiples incertitudes.

N.B. : la nouvelle police n’est applicable aux collectivités de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon que s’agissant du fait générateur correspondant à l’insalubrité qui relève de la compétence de l’Etat (art. 18).

 

Désormais, le Code de la construction et de l’habitation (L. 511-7 et suivants du CCH) :

  • encadre le droit de visite en prévoyant une plage horaire et le recours au juge des libertés et de la détention notamment en cas d’obstruction ou d’impossibilité d’accéder aux lieux.
  • décrit le déroulement de la procédure, de la préparation de l’arrêté de mise en sécurité jusqu’à son exécution. Sont ainsi abordés la possibilité de saisir le tribunal administratif pour nomination d’un expert, le déroulement de la phase contradictoire préalable à la prise de l’arrêté, les mesures pouvant être ordonnées par arrêté de police (réparation ou autre mesure propre à remédier à la situation, démolition de tout ou partie de l’immeuble, cessation de la mise à disposition, interdiction d’habiter, d’exploiter ou d’accéder aux lieux à titre temporaire ou définitif), l’application du régime du droit des occupants, l’application du dispositif de l’astreinte administrative ou encore la possibilité d’exécuter d’office l’arrêté, si besoin avec le concours de la force publique… un régime qui s’inspire du régime des édifices menaçant ruine qu’il s’agit pour partie de remplacer.
    A noter : il ne sera plus besoin d’en passer par une phase supplémentaire de mise en demeure  : l’expiration du délai fixé par l’arrêté de mise en sécurité sera suffisant à justifier l’exécution d’office. Celle-ci ne requiert l’intervention préalable du juge que pour la démolition.

 

A noter : c’est cet élargissement de la saisine du juge y compris hors urgence qui a, notamment, été contesté par les représentants des magistrats administratifs en CSTA-CAA.  

Des allègements procéduraux sont prévus en cas d’urgence, le cas échéant constatée par l’expert nommé par le tribunal administratif. Les principaux allègements par rapport à la procédure ordinaire consistent en l’absence de procédure contradictoire et en la possibilité d’intervenir dans la journée (en l’absence de saisine du tribunal administratif pour nomination d’un expert).

Dorénavant, le maire pourra utiliser cette nouvelle police pour traiter les situations qui nécessitent une intervention dans la journée alors qu’actuellement il est contraint d’utiliser sa police générale sans possibilité de lancer le recouvrement des frais engagés par la commune et sans application du régime du droit des occupants (sur les limites en sus du pouvoir de police générale s’il s’agit d’un EMR, voir ici).

Pour les magistrats, ce sera sans doute un flot supplémentaire de procédures à gérer. Pour les acteurs de terrain, ce sera une simplification opérationnelle bienvenue, quoique non dénuée de petits pièges (notamment sur les frontières entre pouvoirs du maire et du préfet, sur les personnes à attraire dans les procédures contentieuses, etc.).

Le régime des sanctions pénales se retrouve dans la quatrième section du chapitre unique du titre Ier du livre V.

 

L’ordonnance permet de favoriser l’organisation au niveau intercommunal des outils et moyens de lutte contre l’habitat indigne par deux voies : en facilitant le transfert des pouvoirs du maire au président d’EPCI, lorsqu’il résulte d’une volonté locale exprimée, et en assouplissant les conditions de délégation des pouvoirs du préfet au président d’EPCI, lorsque celui-ci est désireux d’investir davantage le champ de la lutte contre l’habitat indigne.

L’article 15 de l’ordonnance modifie ainsi le régime des transferts des pouvoirs de la police de lutte contre l’habitat indigne entre les maires et présidents d’EPCI, prévu à l’article L. 5211-9-2 du CGCT.

Tout d’abord, cet article limite la possibilité pour un président d’EPCI de refuser d’exercer les pouvoirs de police de lutte contre l’habitat indigne transférés par les maires des communes membres. En effet, actuellement ces pouvoirs lui sont automatiquement transférés suite à son élection, mais si au moins un maire s’est opposé à ce transfert, le président de l’EPCI peut soit accepter d’exercer les seuls pouvoirs transférés automatiquement par les autres maires, soit refuser d’exercer ces pouvoirs sur l’ensemble du territoire intercommunal. Dorénavant, ce refus ne pourra avoir lieu que si au moins la moitié des maires s’est opposée auxdits transferts ou si les maires s’étant opposés au transfert représentent au moins 50 % de la population de l’EPCI.

Mais ce point ne concerne que l’habitat indigne. 

L’article 15 permet également aux maires de transférer au fil de l’eau leurs pouvoirs de police de lutte contre l’habitat indigne alors qu’actuellement le transfert intervient (sauf opposition) uniquement au moment de l’élection du président d’EPCI. Ainsi, un maire qui se serait opposé au transfert pourra revenir sur sa décision, notamment pour s’appuyer sur l’EPCI qui aura entre-temps développer un service et des compétences en matière de lutte contre l’habitat indigne. Enfin, l’EPCI n’est autorisé à refuser le bénéfice du transfert des pouvoirs de police d’un maire uniquement s’il n’exerce pas par ailleurs ces pouvoirs qui lui aurait été transférés par un ou plusieurs autres maires.

Enfin, l’article 16 assouplit le cadre des délégations des pouvoirs des préfets au titre de la lutte contre l’habitat indigne aux présidents d’EPCI en modifiant l’article L. 301-5-1-1 du CCH.

Actuellement, ces délégations ne sont possibles que si trois conditions sont réunies : l’EPCI doit être délégataire des aides à la pierre, disposer d’un service dédié à la lutte contre l’habitat indigne et bénéficier de l’ensemble des transferts des pouvoirs de police de lutte contre l’habitat indigne de tous les maires des communes membres de l’EPCI. Cet article assouplit cette dernière condition puisque dorénavant il suffira qu’au minimum un seul maire ait transféré ses pouvoirs de police de lutte contre l’habitat indigne.

N.B. : l’article 17 de l’ordonnance applique le dispositif mis en place par l’article 16 aux présidents d’établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris (MGP).

L’article 19 de l’ordonnance fixe l’entrée en vigueur de l’ensemble de ce nouveau régime au 1er janvier 2021 : les dispositions de l’ordonnance ne sont applicables qu’aux arrêtés notifiés à compter du 1er janvier 2021.

Un projet de loi de ratification de cette ordonnance sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois.

Pour accéder à ce texte (ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations ; NOR : LOGL2007763R), cliquer sur le lien ci-dessous :

 

IV. Survol du décret n° 2020-1711 du 24 décembre 2020

 

Vient d’être publié le décret n° 2020-1711 du 24 décembre 2020 relatif à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations (NOR : LOGL2030222D).

Voir ce texte ici :

ou ici :

 

Un des cas d’application de cette nouvelle police porte sur la situation suivante (2° de l’article L. 511-2 du CCH dans sa version en vigueur à compter du 1/1/2021) :

« 2° Le fonctionnement défectueux ou le défaut d’entretien des équipements communs d’un immeuble collectif à usage principal d’habitation, lorsqu’il est de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ou à compromettre gravement leurs conditions d’habitation ou d’utilisation ; »

 

Le nouveau décret définit ce que sont ces équipements communs dont le « fonctionnement défectueux ou le défaut d’entretien » est «  de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ou à compromettre gravement leurs conditions d’habitation ou d’utilisation ».

Ces équipements sont les suivants :

« 1° Les installations et conduits de ventilation et de désenfumage des circulations communes ;
« 2° Les installations de ventilation mécanique contrôlée ;
« 3° Les installations et appareils d’éclairage et d’éclairage de sécurité des escaliers, couloirs, corridors et circulations communes ;
« 4° Les installations de production et de distribution d’eau chaude et d’eau froide, ainsi que les systèmes de sécurité des installations de production d’eau chaude ;
« 5° Les installations et conduits de production et de distribution de chauffage collectif, ainsi que leurs systèmes de sécurité ;
« 6° Les installations, canalisations et réseaux divers d’alimentation en énergie (gaz et électricité) ainsi que les canalisations et réseaux divers d’évacuation (eaux usées, eaux pluviales) ;
« 7° Les systèmes de sécurité contre l’incendie, ainsi que les équipements et installations de protection et de lutte contre l’incendie ;
« 8° Les installations de stockage des hydrocarbures liquéfiés ;
« 9° Les ascenseurs.

Lorsque l’autorité compétente (maire ou préfet donc) demande au juge administratif de désigner un expert, s’appliquent les dispositions classiques du référé constat ou du référé instruction (articles R. 531-1 à R. 533-3 du CJA ; l’article R. 556-1 de ce même code n’étant pour l’essentiel qu’un article de renvoi) :

« Art. R. 511-2. – Lorsque l’autorité compétente demande à la juridiction administrative la désignation d’un expert en vertu de l’article L. 511-9, il est fait application des dispositions du chapitre Ier du titre III du livre V du code de justice administrative et de l’article R. 556-1 du même code. »

Le nouvel article R. 511-3 du CCH donne les bases du contradictoire en amont :

« Art. R. 511-3. – Dans le cadre de la procédure contradictoire mentionnée à l’article L. 511-10, l’autorité compétente mentionnée à l’article L. 511-4 informe les personnes désignées en application de l’article L. 511-10 des motifs qui la conduisent à envisager de mettre en œuvre la police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations et des mesures qu’elle compte prendre.
« Le rapport mentionné à l’article L. 511-8 et, le cas échéant, les autres éléments sur lesquels l’autorité compétente se fonde sont mis à disposition des personnes susmentionnées qui sont invitées à présenter leurs observations dans un délai qui ne peut être inférieur à un mois, ou à quinze jours dans les cas mentionnés à l’article L. 1331-23 du code de la santé publique.
« A défaut de connaître l’adresse actuelle des personnes mentionnées à l’article L. 511-10 ou de pouvoir les identifier, l’information les concernant est valablement effectuée par affichage à la mairie de la commune ou, à Paris, Marseille et Lyon, de l’arrondissement où est situé l’immeuble ainsi que par affichage sur la façade de l’immeuble.

… puis sont fixés les cas où il faut consulter l’ABF :

« Art. R. 511-4. – Avant d’ordonner la réparation ou la démolition d’un immeuble, d’un local ou d’une installation en application de l’article L. 511-11, l’autorité compétente sollicite l’avis de l’architecte des Bâtiments de France dans les cas où cet immeuble est :
« 1° Soit inscrit au titre des monuments historiques en application de l’article L. 621-25 du code du patrimoine ;
« 2° Soit situé dans les abords des monuments historiques définis à l’article L. 621-30 du même code ;
« 3° Soit situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable classé en application de l’article L. 631-1 du même code ;
« 4° Soit protégé au titre des articles L. 341-1, L. 341-2 ou L. 341-7 du code de l’environnement.
« L’avis est réputé émis en l’absence de réponse dans le délai de quinze jours.
« Dans les mêmes cas, lorsque l’autorité compétente fait application de la procédure prévue à l’article L. 511-19, elle en informe immédiatement l’architecte des Bâtiments de France.
« Lorsque la démolition concerne un immeuble ou une partie d’immeuble protégé en application des servitudes d’utilité publique mentionnées aux 1° à 4°, les éléments d’architecture ou de décoration qui sont susceptibles d’être remployés pour la restauration ou la reconstruction de l’immeuble ou qui présentent un intérêt historique ou artistique sont déposés en conservation, en tenant compte des indications de l’architecte des Bâtiments de France.
« Les dispositions du présent article ne sont pas applicables dans les cas mentionnés au 2° et au 3° de l’article L. 511-2.

 

Est encadré le cas où le propriétaire est l’occupant (pour schématiser) :

« Art. R. 511-5 – Lorsque l’arrêté est pris à l’encontre de la personne qui a l’usage des immeubles, locaux ou installation conformément au 3° de l’article L. 511-10, les mesures sont uniquement des injonctions de rendre l’utilisation des immeubles, locaux ou installations conformes aux prescriptions que l’autorité compétente édicte. »

 

Voir aussi les autres éléments de procédure que voici :

« Art. R. 511-6. – Le délai d’exécution des mesures de réparation ou de démolition ne peut être inférieur à un mois à compter de la date de la notification de l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, sauf dans le cadre de la procédure d’urgence prévue à l’article L. 511-19.

« Art. R. 511-7. – Les arrêtés de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité et les arrêtés de mainlevée sont communiqués au maire, au président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat, aux organismes payeurs des aides personnelles au logement ainsi qu’aux gestionnaires du fonds de solidarité pour le logement du département lorsque le bâtiment est à usage total ou partiel d’habitation. Les arrêtés de traitement de l’insalubrité sont également communiqués au procureur de la République.

« Art. R. 511-8. – Les notifications et formalités prévues en application du présent chapitre, y compris pour les arrêtés pris au titre de l’article L. 511-19, sont effectuées par lettre remise contre signature ou tout autre moyen conférant date certaine à la réception, ou à défaut par affichage dans les cas et selon les modalités prévues aux articles L. 511-12 et R. 511-3.

« Art. R. 511-9. – La créance sur les personnes tenues de réaliser les mesures prescrites et née de l’exécution d’office de celles-ci en application des articles L. 511-16 et L. 511-20 comprend le coût de l’ensemble des mesures que cette exécution a rendu nécessaires, notamment celui des travaux destinés à assurer la sécurité de l’ouvrage ou celle des bâtiments mitoyens, les frais exposés par la commune ou l’Etat agissant en qualité de maître d’ouvrage public et, le cas échéant, les frais d’expertise.

Puis ces dispositions particulières aux bâtiments en copropriété :

« Art. R. 511-10. – Lorsque des désordres affectant les seules parties communes d’un immeuble en copropriété sont susceptibles de justifier le recours aux mesures prévues à l’article L. 511-11, l’information prévue par l’article R. 511-3 est faite au syndicat des copropriétaires pris en la personne du syndic, qui la transmet immédiatement aux copropriétaires. Le syndic représentant le syndicat des copropriétaires dispose alors, pour présenter des observations, d’un délai qui ne peut être inférieur à deux mois à compter de la date à laquelle il a reçu l’information faite par l’autorité compétente.

« Art. R. 511-11. – Lorsque l’inexécution de l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité résulte de la défaillance de certains copropriétaires, le syndic en informe l’autorité compétente en lui indiquant les démarches entreprises pour faire réaliser les travaux prescrits en application de l’article L. 511-11 et en lui fournissant une attestation de défaillance. Sont réputés défaillants les copropriétaires qui, après avoir été mis en demeure de le faire par le syndic, n’ont pas répondu ou n’ont répondu que partiellement aux appels de fonds destinés à financer les travaux prescrits dans le délai de quinze jours à compter de la sommation de payer.
« L’autorité compétente dispose alors d’un délai d’un mois pour décider de se substituer aux copropriétaires défaillants conformément à l’article L. 511-16. En ce cas, sa décision est notifiée au syndicat des copropriétaires, pris en la personne du syndic, ainsi qu’aux copropriétaires défaillants, auxquels sont également notifiées les sommes versées pour leur compte. Lorsque tous les copropriétaires sont défaillants, l’autorité compétente ne peut recourir à la procédure de substitution mais peut faire procéder à l’exécution d’office des mesures prescrites.

« Art. R. 511-12. – Lorsque l’autorité compétente a recouvré la totalité de la créance qu’elle détient sur un copropriétaire défaillant auquel elle s’est substituée, elle en informe le syndic de copropriété. A défaut, lorsqu’un lot appartenant à un copropriétaire défaillant fait l’objet d’une mutation, le syndic notifie sans délai cette mutation à l’autorité compétente afin de lui permettre de faire valoir ses droits auprès du notaire qui en est chargé.

« Art. R. 511-13. – Les modalités d’application de la présente section sont précisées en tant que de besoin par un arrêté conjoint du ministre de la justice, du ministre chargé du logement et du ministre chargé de la santé.

Les articles 2 à 7 du décret, ensuite, sans être mineurs, relèvent surtout de la coordination ou des ajustements de texte.

Nous reviendrons bientôt vers vous avec un article plus détaillé et une petite vidéo…