Police administrative des immeubles (surtout sur l’habitat indigne) : les magistrats administratifs défavorables au projet de réforme

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le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel (CSTA ou CSTACAA, au choix ; voir ici et là) s’est réuni ce vendredi 4 septembre par visioconférence pour émettre un avis sur un projet d’ordonnance destiné à harmoniser les polices administratives spéciales relatives aux immeubles.

Il s’agit pour l’essentiel, non pas de la police des édifices menaçant ruine, mais des polices sur l’habitat, notamment sur l’habitat indigne et/ou insalubre, qui donne lieu à nombre de difficultés entre polices du maire et, surtout, pouvoirs de police préfectoraux.

Voir : https://blog.landot-avocats.net/?s=habitat+indigne

A ce sujet, voici un diaporama que j’avais fait pour le réseau IdéalCo en janvier dernier :

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Or, ce régime doit être réformé par ordonnances, en vertu des dispoitions de l’article 198 de la loi ELAN (n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique).

Or, le CSTA-CAA a, à ce propos, émis deux avis défavorables.

Voici un extrait des positions des deux syndicats en ce domaine, l’USMA (minoritaire) et le SJA (majoritaire). Nous avons traité de la position de l’USMA puis du SJA car c’est dans cet ordre que nous avons découvert leurs positions respectives.

 

I. Résumé des débats par l’USMA

 

Examen pour avis d’un projet d’ordonnance prise sur le fondement de l’article 198 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 destiné à améliorer et renforcer la lutte contre l’habitat indigne à compter du 1er janvier 2021 :

L’article 198 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique a autorisé le gouvernement à prendre par ordonnances, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi destinée à améliorer et renforcer la lutte contre l’habitat indigne à compter du 1er janvier 2021.

Le projet d’ordonnance soumis pour avis au CSTA a pour finalité de rassembler au sein d’un dispositif unique les différents faits générateurs des actuelles polices spéciales administratives relatives aux immeubles prévues aux articles L. 1331-22 et suivants et L. 1334-1 et suivants du code de la santé publique, L. 129-1 et suivants et L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation.

Le Conseil supérieur a émis des avis sur deux points : l’élargissement des cas de saisines des tribunaux administratifs pour désignation d’un expert et les arrêtés de mise en sécurité.

1°) Tout d’abord, l’article L. 511-12 nouveau du code de la construction et de l’habitation prévoit la possibilité pour les maires et présidents d’EPCI de demander à la juridiction administrative compétente de nommer d’un expert. Ce dernier dispose d’un délai de 24 h pour examiner les bâtiments, dresser un constat de l’état des bâtiments mitoyens et proposer des mesures de nature à mettre fin au danger.

Si ces dispositions ressemblent à celles figurant actuellement à l’article L. 511-3 du même code en cas de péril imminent, cette saisine devient une possibilité mais son champ d’application est élargi, y compris aux situations ne présentant pas un caractère d’urgence.

La réforme prévoit que l’autorité compétente pourra saisir la juridiction préalablement à l’édiction d’un arrêté de mise en sécurité dans les cas de bâtiments « [n’offrant] pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité publique », de « fonctionnement défectueux ou [de] défaut d’entretien des équipements communs d’un immeuble collectif dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat, lorsqu’il est de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ou à compromettre gravement leurs conditions d’habitation ou d’utilisation » et, enfin, « d’entreposage [illégal ou dangereux] de matières explosives ou inflammables ».

Cet élargissement de la saisine du juge constitue un alourdissement de la charge des tribunaux et particulièrement des greffes. Il ne se justifie pas en dehors des situations présentant un certain degré d’urgence ou dans lesquelles il existe des éléments laissant présumer l’existence d’un danger grave. Les collectivités peuvent alors faire directement appel à des experts.

Le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel a rendu un avis défavorable sur ce point de l’ordonnance qui lui est soumise.

2°) Les dispositions du nouvel article L. 511-9 prévoient que l’autorité compétente peut prescrire diverses mesures (notamment la réparation, la démolition ou l’interdiction d’habiter) par l’édiction d’un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité.
Il prévoit par ailleurs, à l’article L. 511-15, la possibilité de prévoir une astreinte lorsque toutes les mesures prescrites n’ont pas été exécutées.

Ce découpage en deux temps apparaît contreproductif et rend possible un contentieux inutilement « dédoublé ».

Le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel a rendu un avis défavorable sur ce point de l’ordonnance qui lui est soumise.

 

II. Résumé des débats par le SJA

Le ministère chargé du logement a saisi, le 5 août dernier, le conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel d’une demande d’avis sur un projet d’ordonnance relative à l’harmonisation et la simplification de la police des immeubles.

La prochaine séance du CSTACAA étant prévue le 22 septembre prochain, dans un calendrier incompatible avec celui prévu pour la présentation de l’ordonnance en Conseil des ministres, il a été décidé, comme le permettent les dispositions de l’article R. 232-20-2 du code de justice administrative, de procéder à la consultation dématérialisée du conseil supérieur.

Point unique : examen pour avis d’un projet d’ordonnance relative à l’harmonisation et la simplification de la police des immeubles

Le projet d’ordonnance est pris sur le fondement de l’article 198 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.

L’ordonnance se propose notamment de regrouper dans un article unique les diverses procédures de lutte contre l’habitat indigne actuellement disséminées entre le code de la santé publique et le code de la construction et de l’habitation. Une police unique de la « sécurité et de la salubrité des immeubles » devrait être créée, et partagée plus clairement qu’actuellement entre le maire (ou le président d’EPCI, qui voit son rôle renforcé) et le préfet de département. Son champ d’application est élargi.

L’ordonnance procède en conséquence à la coordination des nombreuses dispositions touchées par cette réforme (code général des collectivités territoriales, code civil…).

Le CSTACAA a été consulté sur deux points de l’ordonnance concernant la compétence, l’organisation et le fonctionnement des juridictions administratives.

Le projet d’ordonnance prévoit en premier lieu d’étendre très largement, afin de pallier le manque de moyens des communes de petite taille, le champ d’intervention des tribunaux administratifs dans la désignation d’un expert, au-delà des situations actuellement prévues par le code de la construction et de l’habitation, sans même qu’une procédure ne soit engagée, alors qu’actuellement l’intervention est limitée aux immeubles faisant l’objet d’un péril imminent.

Le vice-président a indiqué que ce projet revenait d’une part à pervertir la mission dévolue aux juridictions et, d’autre part, à faire supporter aux tribunaux administratifs, et au premier lieu aux chefs de juridiction et aux greffes concernés, une charge de travail importante qui n’est pas justifiée.

Vos représentants SJA ont tout d’abord regretté que le projet ne procède à aucune évaluation sérieuse de l’impact pouvant résultant de la mise en œuvre de cette réforme sur le nombre de désignations d’expert susceptible d’intervenir. Ils ont également appuyé, comme les représentants du Conseil d’Etat, l’idée qu’il n’appartient pas aux juridictions administratives de pallier les carences des services déconcentrés de l’Etat en matière de soutien aux communes et EPCI et indiqué que la lourde charge de travail que cette réforme est susceptible d’entraîner n’était pas justifiée.

 

Vos représentants SJA ont, par conséquent, voté contre ce premier point. ***

Le second point justifiant la saisine pour avis du CSTACAA est l’organisation, par le projet d’ordonnance, des étapes successives de la mise en œuvre de cette police administrative spéciale et leur appréhension contentieuse.

Le projet se propose de distinguer 4 étapes : la désignation d’un expert, l’édiction par l’autorité administrative d’un arrêté « de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité », puis d’un second arrêté prononçant, en cas d’inexécution des mesures, une astreinte et, enfin, une ultime décision liquidant, le cas échéant, cette astreinte. Or, chacune de ces mesures est susceptible de faire l’objet d’un recours distinct devant le tribunal administratif.

Le vice-président a insisté auprès du commissaire du Gouvernement pour que soit mieux pris en compte l’aspect contentieux de cette réforme et qu’une mesure de simplification permette de ne pas solliciter inutilement les juridictions administratives.

Vos représentants SJA ont tout d’abord indiqué partager la position du Conseil d’Etat tendant à estimer que le regroupement, dans un arrêté unique, des mesures qui doivent être prises par le propriétaire et de la fixation du montant de l’astreinte était de bonne administration dans la mesure où elle produit un effet incitatif.

Nous avons ajouté qu’outre la présentation de recours successifs qui devraient être instruits ensemble, la légalité de l’arrêté prescrivant les mesures serait en tout état de cause très probablement contestée par la voie de l’exception dans le recours dirigé contre la décision prononçant une astreinte, et qu’il était dès lors préférable de simplifier au maximum l’organisation contentieuse.

En l’état du texte soumis pour avis au Conseil supérieur, vos représentants SJA ont voté défavorablement sur ce second point.

Le CSTACAA a émis un avis défavorable sur ces deux points.