Gel de certains avoirs russes (navire à quai en l’espèce) : quelles sont les limites des compétences du juge administratif en matière de PV des Douanes ?

Le tribunal administratif de Rennes s’est prononcé, par jugement du 27 mai 2022, sur la question préjudicielle que lui avait adressée le juge des référés du tribunal judiciaire de Saint-Malo et a notamment constaté, dans le cadre restreint dans lequel il était saisi, la légalité de la mise en œuvre, à l’égard d’un cargo russe, de la mesure de gel des ressources économiques appartenant à certaines personnalités russes, décidée, après l’annexion de la Crimée, par un règlement du conseil des ministres de l’Union européenne du 17 mars 2014 et étendue, depuis lors, à plusieurs reprises en particulier depuis l’invasion de l’Ukraine, en février dernier
Voici le résumé fait par le communiqué de presse du TA de Rennes à ce sujet et qui reprend bien les termes de l’affaire :

 

Le « Vladimir Latyshev », porte-conteneurs battant pavillon russe a, au moment de quitter la zone d’attente du port de Saint-Malo, le 1er mars 2022, a été l’objet d’un contrôle de la part d’inspecteurs des douanes qui, au vu des documents alors remis, ont relevé que le bâtiment appartenait à une personne visée par la mesure de gel des avoirs et ressources économiques décidée par l’Union européenne à l’encontre, notamment, de divers responsables et personnalités russes, dans un règlement du conseil du 17 mars 2014. Le bâtiment a été invité à regagner le port où il a été immobilisé.

La société Alpha LLC qui l’exploite a alors saisi le juge des référés du tribunal judiciaire de Saint-Malo d’une demande tendant à faire constater la nullité des procès-verbaux dressés à l’occasion de cette procédure et à obtenir la mainlevée de la mesure d’immobilisation. Ce dernier a estimé n’être pas compétent pour se prononcer sur la régularité des procès-verbaux qui, selon lui, constituaient des actes administratifs. Il a donc décidé de surseoir à statuer et a saisi, par ordonnance du 28 avril 2022, le tribunal administratif de Rennes d’une question préjudicielle relative à cette question.

La société Alpha LLC et la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières ayant cru pouvoir élargir le débat devant le tribunal administratif, il a fallu, en premier lieu, que ce dernier rappelle clairement les limites de l’office du juge administratif lorsqu’il est saisi d’une question préjudicielle et qui ne peut connaître, lorsque, comme en l’espèce, celle-ci est clairement cantonnée à la validité d’un acte administratif  appréciée au regard des seuls moyens développés devant le juge judiciaire, ni d’autres conclusions (comme, par exemple, des conclusions indemnitaires..) ni d’autres moyens formulés à l’égard de cet acte.

Après avoir ainsi écarté toutes les conclusions étrangères à sa saisine et énoncé les seuls moyens dont il était saisi, il a précisé le cadre juridique dans lequel s’inscrivait la procédure engagée à l’égard du bâtiment russe en indiquant que les inspecteurs des douanes qui avaient instrumenté, avaient agi dans le cadre des compétences reconnues à la direction générale des douanes et droits indirects par le code monétaire et financier, en particulier ses articles L. 562-12 et R. 562-7, pour mettre en œuvre, ainsi que les autorités publiques françaises y étaient tenues, les mesures de gel décidées par le règlement européen à l’encontre des avoirs et ressources économiques des personnes visées. Quoique s’inscrivant dans un processus de compétence liée, cette mise en œuvre à chaque situation individuelle relève des pouvoirs de police économique dont il n’appartient qu’à la juridiction administrative de vérifier qu’ils sont légalement exercés.    

Se prononçant alors sur les deux procès-verbaux dont il était saisi, le tribunal a constaté que le premier d’entre eux, qui comportait une motivation claire et des indications suffisantes sur le régime d’immobilisation désormais applicable au bâtiment, traduisait effectivement l’exercice par l’administration des douanes du pouvoir administratif de mise en œuvre du gel décidé à l’échelon européen. Les moyens tirés de la méconnaissance de diverses dispositions du code des douanes ne pouvant pas faire obstacle à l’obligation de mettre en œuvre la mesure de gel, ont été déclarés inopérants. Ont été également écartés les moyens tirés de la méconnaissance des stipulations des articles 6-1 et 6-2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (droit au procès-équitable, présomption d’innocence), alors qu’en tout état de cause des voies de droit existaient pour contester l’inscription sur la liste des personnes visées par le règlement. Le tribunal s’en est tenu à confirmer, dans les limites de sa saisine, la légalité de la décision procédant du premier procès-verbal.

S’agissant du second procès-verbal, il a en revanche constaté qu’il ne s’agissait en réalité que de la transcription d’une audition du commandant du navire, uniquement destinée à éclairer les circonstances dans lesquelles le bâtiment était sur le point de quitter le port au moment de son contrôle. Destiné à caractériser, le cas échéant, une possible tentative de se soustraire à la mesure de gel, attitude qui, indépendamment de l’immobilisation administrative du navire, était susceptible de déboucher effectivement sur des poursuites pénales, ce procès-verbal ne relevait finalement pas du champ de compétence de la juridiction administrative.

 

Cette affaire est intéressante car elle illustre le tri que l’on peut devoir faire en matière de compétence du juge administratif appliqué aux procès-verbaux dressés par des inspecteurs des douanes à la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, entre deux hypothèses :

  • compétence du juge administratif pour connaître de la nullité, ou non (y compris comme en l’espèce par voie de question préjudicielle posée par le juge judiciaire) si le procès verbal qui en réalité traduit l’acte administratif relatif à la mise en oeuvre de ce gel
  • incompétence du juge administratif en revanche pour d’autres de ces procès-verbaux qui auraient en réalité une dimension essentiellement pénale ou (osons l’expression) « pré-pénale».

En l’espèce, les PV étaient distincts et classables dans l’une ou l’autre de ces catégories. Gageons que, s’il avait été saisi d’un PV « mixte » au regard de la distinction ci-avant, le TA eût appliqué la même règle en consacrant une divisibilité dudit acte (ce qui ne serait pas totalement nouveau).

Source : TA Rennes, 27 mai 2022, n°2202371

 

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