Loi visant à améliorer l’encadrement des centres de santé

A été publiée la loi n° 2023-378 du 19 mai 2023 visant à améliorer l’encadrement des centres de santé (NOR : SPRX2234492L), que voici :

Il s’agissait initialement d’une proposition de loi déposée par la députée Mme Fadila Khattabi.
Il est utile de citer le début de l’exposé des motifs car celui-ci replace cette réforme dans son contexte et rappelle les dérives qu’il s’agissait d’obvier pour l’avenir :
« Les centres de santé ont pour but de renforcer l’accès aux soins en garantissant aux patients des conditions de prise en charge financières favorables. Dans la majorité des cas, les centres de santé effectuent un travail de qualité et participent grandement à améliorer l’accès aux soins de nos concitoyens.En 2009, l’obligation d’obtenir un agrément délivré par l’autorité administrative avant toute ouverture d’un centre de santé a été supprimée. L’objectif poursuivi par cette suppression était de renforcer l’accessibilité de l’offre de soins.
Toutefois, il a été constaté au cours des dernières années que cette simplification a mené en réalité à de nombreuses pratiques contraires à la réglementation en vigueur.
L’affaire DENTEXIA en 2016 a marqué tous les esprits : surtraitement, surfacturation, mutilations, manquement à la déontologie, etc.
À la suite de ce scandale, le Gouvernement, par l’ordonnance n° 2018‑17 du 12 janvier 2018, a mis en œuvre des avancées concrètes pour contrôler davantage les conditions d’ouverture et de fonctionnement de ces centres.
Mais cela s’est révélé insuffisant : en octobre 2021, l’Agence régionale de santé (ARS) de Bourgogne‑Franche‑Comté prononce la fermeture de deux centres PROXIDENTAIRE situés dans les communes de Chevigny‑Saint‑Sauveur et de Belfort, à la suite de la constatation de graves dérives dans les soins qui y étaient prodigués.
Face à l’ampleur de la situation, un Collectif d’usagers de PROXIDENTAIRE s’est constitué afin de faire entendre leurs voix et leur détresse dans le but de mettre en lumière les graves manquements relevés par l’ARS (surtraitement, surfacturation, mutilation des patients, etc.).
À la suite de ces fermetures, de nouvelles mesures ont été votées dans le cadre de la Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 par le biais d’un amendement de la Présidente de la commission des affaires sociales, instaurant la fin du conventionnement d’office pour les centres de santé et accordant au directeur de l’ARS un pouvoir de sanction supplémentaire par la création d’une amende administrative d’un montant de 150 000 euros assortie d’une astreinte de 1 000 euros par jour en cas de manquement à la règlementation.
Si ces avancées sont nécessaires, elles restent cependant encore insuffisantes pour lutter activement contre les dérives des centres frauduleux.
Il est aujourd’hui indispensable de durcir les conditions d’ouverture des centres de santé en rétablissant l’agrément préalable à l’ouverture, tout en renforçant les contrôles internes.
Il n’est en effet pas acceptable que dans notre pays, et au regard du système de soins qui est le nôtre, de telles dérives puissent encore avoir lieu. Il en va de la sécurité sanitaire de nos concitoyens.
Cette proposition de loi vient donc créer plusieurs obligations spécifiques aux centres de santé ayant une activité dentaire, ophtalmologique ou gynécologique, justifiées par la concentration des dérives dans ces types de centres. […]. »

 

Le parcours de ce texte ensuite à l’Assemblée et au Sénat, au terme de deux lectures dans chaque chambre, a été très consensuel. Un passage en seconde lecture a même failli être évité, pour finalement n’avoir lieu que sur des points qui n’étaient pas centraux.

Au Sénat, un travail important a été conduit par la commission des affaires sociales et son rapporteur M. Jean Sol, qu’il est utile de citer ici (le texte qui suit est issu des débats sur l’ultime lecture de ce texte au Sénat, en plénière) pour montrer ce qui change… et ce sur quoi les sénateurs ont abdiqué pour ne pas ralentir l’adoption de ce texte :

« […] Les députés ont certes adopté conformes trois articles relatifs à la prévention des conflits d’intérêts, à l’identification des professionnels de santé par un numéro personnel distinct de la structure et au régime de sanctions applicables. Ils ont également approuvé la suppression de deux articles dont les dispositions avaient, par cohérence, été transférées par le Sénat au sein d’autres articles de cette proposition de loi. Toutefois, huit articles restent en discussion, et les modifications apportées par les députés ne justifiaient guère de reporter l’adoption définitive de ce texte.

À l’article 1er, relatif aux procédures d’agrément, l’Assemblée nationale a ainsi choisi d’intégrer les activités orthoptiques au champ des activités soumises à l’agrément du directeur général de l’ARS, mais aussi de supprimer la possibilité pour les conseils départementaux de l’ordre de consulter les projets de santé.

Je me bornerai à constater que les activités orthoptiques sont a priori réalisées dans des centres ayant une activité ophtalmologique et que, loin de mettre à disposition les projets de santé de tous les centres, nous n’avions donné aux ordres qu’un droit de consultation, qui me paraissait légitime au regard de leurs missions.

Surtout, l’Assemblée nationale a introduit une disposition nouvelle concernant les modalités de réalisation de la visite de conformité, en prévoyant pour la personne mandatée la possibilité de ne pas annoncer son identité ni l’objet de sa visite.

Ces dispositions, qui auraient tout à fait pu relever d’un décret d’application, me semblent assez délicates à mettre en œuvre. En effet, comment la personne mandatée aura-t-elle accès à l’ensemble des éléments lui permettant de juger de la conformité du centre de santé ? Au-delà d’une simple observation sur les modalités d’accueil, la visite de conformité a bien pour objet d’apprécier les pratiques du centre et de ses praticiens et gestionnaires.

À l’article 1er bis A, relatif à la conservation des dossiers médicaux des patients et à leur transmission en cas de fermeture du centre de santé, si les députés ont préservé l’obligation de conservation dans des conditions garantissant la continuité de prise en charge des patients, ils ont privilégié, en cas de fermeture, une information des ordres à une transmission aux ARS des dossiers.

Nous avions introduit cet article en première lecture pour répondre à une préoccupation forte concernant le relais de prise en charge pour certains patients dont les dossiers médicaux manquaient à la fermeture du centre de santé, dont la reprise des soins a été largement compromise.

Pour ce qui concerne l’article 1er quater, relatif aux modalités transitoires applicables aux centres existants, l’Assemblée nationale s’est contentée de modifications rédactionnelles.

À l’article 2, les députés ont, pour l’essentiel, rétabli leur rédaction de première lecture, c’est-à-dire qu’ils ont réinscrit dans la loi les précisions relatives au fonctionnement du comité médical ou dentaire et à l’obligation pour le gestionnaire d’assurer la transparence du centre sur l’identité des professionnels de santé qui prennent en charge des patients.

Sans doute peut-on partager la crainte que le pouvoir réglementaire ne soit tenté d’amoindrir des obligations nouvelles dont nous souhaitons qu’elles améliorent la qualité des soins. Mais fallait-il pour autant rétablir la mention selon laquelle « le gestionnaire s’assure que le règlement intérieur de l’établissement prévoit le port d’un badge nominatif indiquant la fonction du professionnel de santé » ?

Les modifications touchent ici également au fond du dispositif, puisque le comité médical est rendu coresponsable de l’amélioration de la qualité des soins et de la formation continue du dispositif. Les contours d’une telle responsabilité ne sont pas plus clairs qu’en première lecture – raison pour laquelle nous l’avions retouchée – et devront de toute façon être précisés par le pouvoir réglementaire.

À l’article 4, les députés ont complété l’obligation de publicité des décisions de sanction financière en étendant ses effets au site internet des autorités sanitaires appropriées et en l’accompagnant d’une mise en demeure du gestionnaire de les publier sur le site du centre lui-même.

En outre, ils ont transformé en compétence liée ce qui n’était qu’une faculté offerte au directeur d’ARS, celle de refuser de délivrer le récépissé ou l’agrément pour l’ouverture d’un nouveau centre lorsque les membres de son instance dirigeante ont fait l’objet d’une mesure de suspension ou de fermeture.

L’article 7 a été complété par une disposition améliorant l’information des patients en cas de déconventionnement d’un centre par l’assurance maladie.

Enfin, les députés ont rétabli l’article 9, qui prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport sur les moyens des agences régionales de santé. Le rétablissement de cette demande de rapport constitue à mon sens l’exemple le plus frappant du caractère largement surmontable des désaccords exprimés à l’égard du texte que nous avions adopté.

Il me semble difficile de nier que la rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture aurait pu, sans préjudice aucun pour la bonne application de la loi, être adoptée telle quelle par l’Assemblée nationale en deuxième lecture.

C’est pourquoi, mes chers collègues, la commission vous propose, dans l’intérêt des patients, de mettre fin à la navette parlementaire en préconisant l’adoption définitive de ce texte par le Sénat. C’est d’autant plus souhaitable qu’un nouveau signalement pour détournement de fonds publics d’un centre de santé a récemment fait la une. […] »

Voici les 11 premiers articles de ce texte :
  • L’article L. 6323-1-11 du code de la santé publique est ainsi modifié :
    1° Au début du premier alinéa, est ajoutée la mention : « I. – » ;
    2° Après le deuxième alinéa, sont insérés des II à V ainsi rédigés :
    « II. – Les centres de santé ou leurs antennes ayant une activité dentaire sont soumis, pour leurs seules activités dentaires, à l’agrément du directeur général de l’agence régionale de santé, qui vaut autorisation de dispenser des soins aux assurés sociaux dans le centre ou l’antenne concerné.
    « Les centres de santé ou leurs antennes ayant une activité ophtalmologique ou orthoptique sont soumis, pour leurs seules activités ophtalmologiques ou orthoptiques, à l’agrément du directeur général de l’agence régionale de santé, qui vaut autorisation de dispenser des soins aux assurés sociaux dans le centre ou l’antenne concerné.
    « III. – Le représentant légal de l’organisme gestionnaire adresse au directeur général de l’agence régionale de santé un dossier en vue de l’obtention de l’agrément mentionné au II. Ce dossier comprend le projet de santé, les déclarations des liens d’intérêts de l’ensemble des membres de l’instance dirigeante et les contrats liant l’organisme gestionnaire à des sociétés tierces, selon des critères définis par voie réglementaire.
    « Le directeur général de l’agence régionale de santé peut refuser de délivrer l’agrément demandé au regard de la qualité des éléments adressés si le projet de santé du centre ne remplit pas les objectifs de conformité mentionnés au I ou en cas d’incompatibilité de ce projet avec les objectifs et les besoins définis dans le cadre du projet régional de santé mentionné à l’article L. 1434-2.
    « L’agrément délivré par le directeur général de l’agence régionale de santé est provisoire. Il ne devient définitif qu’à l’expiration d’une durée d’un an à compter de l’ouverture du centre.
    « Au cours de l’année suivant la délivrance de l’agrément provisoire, l’agence régionale de santé peut organiser une visite de conformité, dont les résultats sont transmis au directeur de la caisse locale d’assurance maladie. La personne mandatée par l’agence régionale de santé pour réaliser cette visite de conformité n’est pas tenue d’informer le centre de santé concerné de son identité ni de l’objet de sa visite. L’agrément est retiré lorsque la visite révèle des non-conformités ou une incompatibilité de la gestion et de l’offre de soins du centre avec le projet régional de santé.
    « IV. – L’organisme gestionnaire adresse au directeur général de l’agence régionale de santé, à sa demande, les éléments actualisés de tout ou partie du dossier mentionné au III.
    « La délivrance de l’agrément définitif mentionné au II et le maintien de cet agrément sont conditionnés à la transmission sans délai au directeur général de l’agence régionale de santé et au conseil départemental de l’ordre de la profession concernée de la copie des diplômes et des contrats de travail des chirurgiens-dentistes, des assistants dentaires, des ophtalmologistes et des orthoptistes à chaque nouvelle embauche, de tout avenant au contrat de travail de l’un de ces professionnels et d’une mise à jour de l’organigramme du centre de santé pour toute embauche ou toute rupture du contrat de travail de l’un de ces professionnels. Le conseil départemental de l’ordre rend un avis motivé au directeur général de l’agence régionale de santé, dans un délai de deux mois, sur les diplômes et sur les contrats de travail qui lui sont transmis.
    « L’agrément peut être retiré lorsqu’il est constaté un non-respect des règles applicables aux centres de santé dans le champ des activités mentionnées au même II ou des manquements compromettant la qualité ou la sécurité des soins, après notification à l’organisme gestionnaire par le directeur général de l’agence régionale de santé et observations de l’organisme gestionnaire dans les conditions prévues au I de l’article L. 6323-1-12.
    « V. – En cas de fermeture d’un centre de santé ou de l’une de ses antennes, le représentant légal de l’organisme gestionnaire en informe le directeur général de l’agence régionale de santé, le directeur de la caisse locale d’assurance maladie et le président du conseil départemental des ordres compétents. Il procède à cette information au moins quinze jours avant la date prévue de fermeture du centre de santé dans le cas d’un projet anticipé de fermeture ; en cas de fermeture immédiate, il procède à cette information dans un délai de sept jours. » ;
    3° Au début du dernier alinéa, est ajoutée la mention : « VI. – ».

  • L’article L. 6323-1-8 du code de la santé publique est ainsi modifié :
    1° Au début, il est ajouté un I ainsi rédigé :
    « I. – Le centre de santé est responsable de la conservation du dossier médical du patient dans des conditions garantissant la qualité et la continuité de la prise en charge de ce dernier.
    « En cas de fermeture prolongée ou définitive, le centre de santé informe sans délai le conseil départemental de l’ordre compétent des dispositions prises en vue d’assurer la conservation des dossiers médicaux des patients et l’accès à ceux-ci. » ;
    2° Au début, est ajoutée la mention : « II. – ».

  • L’article L. 6323-1-3 du code de la santé publique est ainsi modifié :
    1° Au début du premier alinéa, est ajoutée la mention : « I. – » ;
    2° A la fin de la seconde phrase du second alinéa, le mot : « article » est remplacé par la référence : « I » ;
    3° Il est ajouté un II ainsi rédigé :
    « II. – Le dirigeant d’un centre de santé ne peut exercer de fonction dirigeante au sein de la structure gestionnaire lorsqu’il a un intérêt, direct ou indirect, avec des entreprises privées délivrant des prestations rémunérées à la structure gestionnaire. »

  • Les centres de santé autorisés à dispenser des soins avant l’entrée en vigueur de la présente loi effectuent une demande d’agrément auprès du directeur général de l’agence régionale de santé pour leurs seules activités dentaires, ophtalmologiques et orthoptiques. A cette fin, le dossier mentionné au III de l’article L. 6323-1-11 du code de la santé publique est déposé dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. L’examen du dossier de demande d’agrément est effectué dans les conditions prévues aux III et IV de l’article L. 6323-1-11 du code de la santé publique.
    A l’expiration du délai de six mois mentionné au premier alinéa du présent article, aucun centre de santé autorisé à dispenser des soins avant l’entrée en vigueur de la présente loi n’est autorisé à dispenser des soins dentaires, ophtalmologiques ou orthoptiques s’il n’a pas effectué le dépôt exigé du dossier de demande d’agrément.
    A l’expiration d’un délai de trente mois à compter de la promulgation de la présente loi, aucun centre de santé n’est autorisé à dispenser des soins dentaires, ophtalmologiques ou orthoptiques s’il ne dispose pas d’un agrément pour ces activités.

  • Au second alinéa de l’article L. 6323-1-9 du code de la santé publique, après le mot : « santé », sont insérés les mots : « , ou incitant à recourir à des actes ou à des prestations délivrés par ces derniers, ».

  • L’article L. 6323-1-5 du code de la santé publique est ainsi modifié :
    1° Au début du premier alinéa, est ajoutée la mention : « I. – » ;
    2° Sont ajoutés des II à IV ainsi rédigés :
    « II. – Dans les centres ayant une activité dentaire ou ophtalmologique, pour ces seules activités, lorsque le centre emploie plus d’un professionnel médical à ce titre, un comité dentaire ou un comité médical est constitué. Il rassemble l’ensemble des professionnels médicaux exerçant dans le centre au titre de ces activités, à l’exclusion du représentant légal de l’organisme gestionnaire. Il est, avec le gestionnaire, responsable de la politique d’amélioration continue de la qualité, de la pertinence et de la sécurité des soins ainsi que de la formation continue des professionnels de santé exerçant dans le centre au titre de ces activités. Des représentants du personnel soignant et des usagers du centre sont invités à siéger au sein de ce comité. Leur participation est requise au moins une fois par an.
    « Le comité se réunit au moins une fois par trimestre. Ses réunions font l’objet d’un compte rendu, qui est transmis sans délai au gestionnaire du centre de santé et au directeur général de l’agence régionale de santé. Le comité désigne parmi ses membres un président, qui assure cette fonction pour une durée d’un an reconductible. Les missions et les modalités de fonctionnement du comité dentaire et du comité médical sont précisées par décret.
    « III. – Le gestionnaire d’un centre de santé affiche de manière visible, dans les locaux de ce centre et de ses antennes ainsi que sur son site internet et sur les plateformes de communication numériques utilisées pour ce centre, l’identité et les fonctions de l’ensemble des médecins et des chirurgiens-dentistes qui y exercent, y compris à temps partiel ou pour des activités de remplacement. L’identification par le patient du médecin ou du chirurgien-dentiste effectuant la consultation ou les soins doit être garantie dès la prise de rendez-vous. Le gestionnaire s’assure que le règlement intérieur de l’établissement prévoit le port d’un badge nominatif indiquant la fonction du professionnel de santé.
    « IV. – Dans les centres de santé et leurs antennes ayant une activité ophtalmologique, le nombre d’assistants médicaux ne peut excéder le nombre de médecins. »

  • Après l’article L. 162-34 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 162-34-1 ainsi rédigé :

    « Art. L. 162-34-1. – Les professionnels de santé exerçant dans un centre de santé mentionné à l’article L. 6323-1 du code de la santé publique sont identifiés par un numéro personnel distinct du numéro identifiant la structure où ils exercent, au moins en partie, leur activité.
    « Le décret prévu au premier alinéa de l’article L. 161-33 du présent code précise les cas dans lesquels ce numéro personnel ainsi que le numéro identifiant la structure au sein de laquelle l’acte, la consultation ou la prescription a été réalisé figurent sur les documents transmis aux caisses d’assurance maladie en vue du remboursement ou de la prise en charge des soins dispensés par ces praticiens. »

  • L’article L. 6323-1-12 du code de la santé publique est ainsi modifié :
    1° Le dernier alinéa du I est ainsi modifié :
    a) A la première phrase, les mots : « peut décider de publier » sont remplacés par le mot : « publie » ;
    b) A la seconde phrase, les mots : « peut également procéder » sont remplacés par le mot : « procède » et le mot : « mettre » est remplacé par le mot : « met » ;
    2° Sont ajoutés des III à V ainsi rédigés :
    « III. – Les décisions de suspension ou de fermeture prises en application du II sont communiquées sans délai à la Caisse nationale de l’assurance maladie et aux conseils des ordres compétents. En cas de fermeture définitive, l’agence régionale de santé veille également à assurer l’information de l’ensemble des patients bénéficiant de soins en cours au sein du centre de santé concerné par la décision.
    « IV. – La suspension de l’activité d’un centre ou la fermeture d’un centre ou de l’une de ses antennes entraîne, jusqu’à la levée de la suspension ou pour une durée de huit ans dans le cas d’une fermeture, le refus de délivrance, par le directeur général de l’agence régionale de santé, du récépissé de l’engagement de conformité ou de l’agrément demandé, pour l’ouverture d’un nouveau centre de santé ou d’une nouvelle antenne, par le même représentant légal, par le même organisme gestionnaire ou par un membre de son instance dirigeante.
    « V. – Un répertoire national recense les mesures de suspension et de fermeture de centres de santé prises en application du présent article. Les informations contenues dans ce répertoire et ses modalités de mise en œuvre sont précisées par décret. Le répertoire est mis à la disposition de l’ensemble des services de l’Etat et des organismes de sécurité sociale. »

  • L’article L. 6323-1-4 du code de la santé publique est complété par un alinéa ainsi rédigé :
    « Les comptes du gestionnaire sont certifiés par un commissaire aux comptes lorsqu’ils remplissent des critères fixés par décret. Ce décret détermine notamment les modalités de transmission des comptes au directeur général de l’agence régionale de santé et aux organismes de sécurité sociale. »

  • L’article L. 6323-1-7 du code de la santé publique est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
    « Le paiement intégral des soins qui n’ont pas encore été dispensés ne peut être exigé.
    « Lorsqu’un centre de santé fait l’objet d’une procédure de placement hors de la convention par l’assurance maladie, son gestionnaire informe sans délai les patients des tarifs pratiqués et de leur remboursement par les organismes d’assurance maladie sur la base des tarifs d’autorité mentionnés à l’article L. 162-32-4 du même code. Le gestionnaire affiche ces informations de manière visible, dans les locaux de ce centre et de ses antennes ainsi que sur son site internet et sur les plateformes de communication numériques utilisées pour ce centre. »

  • I. – Le I de l’article L. 6323-1-12 du code de la santé publique est ainsi modifié :
    1° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le directeur général de l’agence régionale de santé informe également les instances ordinales compétentes de tout manquement compromettant la qualité ou la sécurité des soins. » ;
    2° Le troisième alinéa est ainsi modifié :
    a) Au début de la première phrase, les mots : « Lorsqu’un manquement à l’engagement de conformité » sont remplacés par les mots : « Lorsque l’un des manquements mentionnés au premier alinéa du présent I » ;
    b) A la fin de la deuxième phrase, le montant : « 150 000 euros » est remplacé par le montant : « 500 000 euros » ;
    c) A la dernière phrase, le montant : « 1 000 euros » est remplacé par le montant : « 5 000 euros » ;
    d) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Les montants respectifs de l’amende et de l’astreinte journalière sont fixés en fonction de la gravité des manquements constatés, par application d’un barème établi par décret. »
    II. – Au dernier alinéa de l’article L. 162-32-3 du code de la sécurité sociale, le mot : « deux » est remplacé par le mot : « trois ».

    […]