Éric Landot Brèves et articles, Ressources et institutions (dont fonction publique, élections, responsabilités, droit administratif général...)

Quelques réponses aux questions qui me sont posées ces jours-ci… (majorités, divers scénarios de cohabitations, pouvoirs des ministres le temps de la formation d’un nouveau Gouvernement)

1/ Le Président de la République est-il maître de désigner qui il veut comme Premier Ministre ? Peut-il bloquer la nomination de tel ou tel ministre ? 

2/ En attendant l’installation de leurs successeurs, quels sont les pouvoirs des membres du Gouvernement (notamment en cas d’émeutes au lendemain du second tour des élections)

3/ Sauf que le nouveau Gouvernement pourrait ne pas avoir l’investiture d’une majorité à l’Assemblée nationale ? Si une majorité uniquement relative (autour du RN ou de FP ou des centres) se constitue, le nouveau Gouvernement peut-il être bloqué par le Parlement dès ses premiers pas ? 

4/ Oui mais même en majorité relative à l’A.N., un nouveau Premier Ministre n’aurait-il pas intérêt à faire une telle déclaration de politique générale avec vote ?

5/ Comment la motion de censure fonctionne-t-elle ? 

6/ Donc si un Gouvernement est nommé mais qu’il n’a pour lui qu’une majorité relative à l’A.N., on revient à la même situation qu’avant la dissolution (mais avec peut être une autre majorité relative), à savoir une difficulté à faire passer les textes de loi et des risques de motion de censure ? 

7/ Voir aussi

 

1/ Le Président de la République est-il maître de désigner qui il veut comme Premier Ministre ? Peut-il bloquer la nomination de tel ou tel ministre ?

Réponse OUI MAIS.

  • l’article 8 de la Constitution est clair sur le fait que le Président de la République  :
    • nomme le Premier ministre.
    • nomme les autres membres du Gouvernement sur la base de la proposition du Premier ministre.
  • en pratique (dès 1986), un accord s’est toujours fait en cohabitation pour la nomination des ministres, au moins pour ce qui est de ce que l’on appelle le « domaine réservé » (affaires étrangères, défense) mais la frontière de ce domaine réservé donne lieu à débats
  • on pourrait imaginer un cas de figure (évoquant un peu la situation qui fut longtemps celle de la Belgique, dans un autre cadre institutionnel il est vrai) où nul Premier Ministre ne parviendrait à former un Gouvernement qui ait le contreseing, au stade des désignations, du Président de la République et qui puisse travailler avec la majorité relative de l’Assemblée Nationale.
    Il serait même possible en droit, quoiqu’improbable en faits, que cela débouche sur un bras de fer (évoquant de très loin celui où le Président Mac Mahon a du in fine se démettre faute d’avoir accepté de se soumettre, mais dans un cadre institutionnel, celui du début de la IIIe République, fort différent).
    Cela dit, ceux qui bloqueraient ainsi durablement le pays y perdraient sans doute beaucoup de crédit auprès de nos concitoyens.

 

 

 

2/ En attendant l’installation de leurs successeurs, quels sont les pouvoirs des membres du Gouvernement (notamment en cas d’émeutes au lendemain du second tour des élections)

  • A/
    D’ici au second tour des élections législatives, et jusqu’à la démission du Premier Ministre Attal, le Gouvernement est de plein exercice.
  • B/
    Dans la période qui ira de la démission de l’actuel Premier Ministre jusqu’à la formation d’un nouveau Gouvernement, s’applique la règle traditionnelle selon laquelle     un démissionnaire gère les affaires urgentes et courantes ;

    • si certains s’interrogent sur les pouvoirs des Ministres le temps de l’installation de leurs successeurs, en contestatant même qu’ils aient encore le moindre pouvoir, il faut se souvenir qu’en ce domaine le juge est souple : on a un pouvoir, certes limité aux affaires urgentes et courantes, le temps de l’arrivée de son successeur. Le juge a été jusqu’à reconnaître la compétence d’autorités administratives au delà de leur date de fonction en poste, ou faute de prise de fonction, au delà d’une date de retraite ou autre, quand les circonstances l’imposaient. Cela s’est notamment concrétisé par une très vieille et constante jurisprudence sur le « fonctionnaire de fait » (voir par exemple CE, 16 mai 2001, Préfet de police c/M. Ihsen; n° 231717 ; cette théorie a d’abord reçu application à propos des actes pris par les maires dans l’exercice de leurs fonctions d’officier d’état-civil : son illustration la plus fameuse est sans doute l’affaire dite des mariages de Montrouge, dans laquelle la Cour de cassation déclara par un arrêt du 17 août 1883 que des mariages célébrés dans les formes par un conseiller municipal qui n’avait pas rang pour le faire étaient néanmoins valables.
    • certes, le juge a beaucoup durci sa position sur les affaires urgentes et courantes depuis un peu plus de dix ans, s’agissant essentiellement des collectivités territoriales (CE, 23 décembre 2011, n°348647;  CE, 28 janvier 2013, Syndicat mixte Flandre Morinie, req. n° 358302 ; CE, 28 janvier 2013, req. n° 358302, CE, 29 janvier 2013, n°242196). Mais dans ces arrêts, il a plus limité les notions d’affaires courantes, que la notion d’affaires urgentes (ce que serait une opération en matière de maintien de l’Ordre), d’une part, et le juge a toujours pris en compte la durée dudit intérim pour calibrer la notion d’affaires urgentes et courantes (voir par exemple, et par analogie, ici)…
      Exemples frappants de clarté : CAA Lyon, 29 novembre 2016, n° 15LY00905 ; CAA Bordeaux, 7 juillet 2016, n° 14BX03439 ; CAA Marseille, 22 mars 2018, n° 16MA04756 ; CE, 18 janvier 2013, n°360808 ; CAA Paris, 5 août 2004, Commune de Gagny, n° 01PA00072 ; CAA Marseille, 26 novembre 2014, n° 13MA01136…
    • cela dit, c’est vrai que pendant la période où un Premier Ministre est nommé et les membres du Gouvernement non encore remplacés, nous pourrions par exemple avoir une décision du Ministre de l’Intérieur du Gouvernement Attal prenant une mesure… qui serait contrée, abrogée et remplacée, par un(e) Premier(ère) Ministre déjà nommé(e) mais n’ayant pas encore formé son Gouvernement, ce qui serait tout de même curieux. Mais non impossible.
    • enfin au pire des cas, si d’aventure notre pays sombrait dans une très grave crise sécuritaire, ce qui semble certes, et c’est heureux, improbable, souvenons-nous que :
      • les membres du Gouvernement, certes démissionnaire, auraient toujours compétence pour prendre des décisions qui visent de manière proportionnée à répondre à la situation de crise, et qui à ce titre s’inscriraient dans la théorie dite « des circonstances exceptionnelles » (développée et amplifiée depuis les arrêts Dames Dol et Laurent puis Heyriès). Sources : CE, 28 février 1919, n°61593 ; CE, 28 juin 1918, n°63412.
      • le nouveau Premier Ministre (ou la nouvelle première ministre) aurait, de toute manière, compétence pour prendre des mesures d’urgence
      • au pire n’oublions pas que le Président de la République dispose de pouvoirs importants via l’article 16 de la Constitution, mais là nous atteignons des niveaux de menace qu’il ne semble pas raisonnable d’imaginer.
  • C/
    Une fois un nouveau Gouvernement formé, la question ne se poserait plus.

 

 

3/ Sauf que le nouveau Gouvernement pourrait ne pas avoir l’investiture d’une majorité à l’Assemblée nationale ? Si une majorité uniquement relative (autour du RN ou de FP ou des centres) se constitue, le nouveau Gouvernement peut-il être bloqué par le Parlement dès ses premiers pas ?

 

NON sauf motion de censure.

L’article 49, al. 1, de la Constitution est ainsi formulé :

« Le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant l’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.»

Cela a longtemps servi de base à l’investiture, traditionnelle chez nous, des nouveaux Gouvernements devant l’Assemblée Nationale (AN). Mais une telle investiture, indispensable en régime purement parlementaire, obligatoire par exemple sous la IIIe et la IVe République, n’est pas un passage obligé pour les nouveaux Gouvernements sous notre Ve République.

Donc :

  • pas de blocage au sein de l’investiture
  • et même on pourrait imaginer (mais ce ne serait pas politiquement habile) qu’un Président de la République nomme un Premier Ministre et co-désigne un Gouvernent conjointement avec celui-ci… qui n’aurait en rien la confiance de la majorité, même relative, du Parlement. Simplement celui-ci serait vite en butte à une motion de confiance.

 

Crédits : Constitution de 1958 ; montage depuis trois photographies (droits : Conseil constitutionnel)

 

 

4/ Oui mais même en majorité relative à l’A.N., un nouveau Premier Ministre n’aurait-il pas intérêt à faire une telle déclaration de politique générale avec vote ?

 

NON. PAS AVEC VOTE en cas de majorité relative, sauf à prendre un risque conséquent.

Une déclaration de politique générale, sans vote, pourquoi pas. C’est ainsi que Mme Borne puis M. Attal (mais on peut citer des exemples plus anciens : M. Rocard en 1988, Mme Cresson en 1991, M. Bérégovoy en 1992) ont pu faire des déclarations de politique générale sans vote. On applique, désormais, sur ce point, depuis une réforme de 2008, l’article 50-1 de la Constitution (« devant l’une ou l’autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative […] faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat »), avec un régime de réponse, mais sans vote, des divers groupes politiques.

Mais si au lieu d’utiliser cet article, un nouveau Premier Ministre préfère utiliser  le régime de l’article 49, al. 1, de la Constitution, précité, alors il y a vote… et si le Premier Ministre n’a pas la majorité, il y a alors chute du Gouvernement (obligation de démission ; art. 50 de la Constitution).

 

 

 

5/ Comment la motion de censure fonctionne-t-elle ?

 

L’article 49, al. 2, de la Constitution prévoit que l‘Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure :

  • proposée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale (un même député ne pouvant « être signataire de plus de trois motions de censure au cours d’une même session ordinaire et de plus d’une au cours d’une même session extraordinaire »)
  • avec un vote qui « ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt »
  • avec une motion de censure qui donne lieu à un vote « où seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée.»

Avec démission obligatoire du Gouvernement (article 50 de la Constitution) lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure.

 

Crédits photographiques : David Mark (sur Pixabay) ; cadrage modifié.

 

6/ Donc si un Gouvernement est nommé mais qu’il n’a pour lui qu’une majorité relative à l’A.N., on revient à la même situation qu’avant la dissolution (mais avec peut être une autre majorité relative), à savoir une difficulté à faire passer les textes de loi et des risques de motion de censure ?

OUI EN DROIT, NON (ou non pas obligatoirement) EN FAIT.

En effet, nous avons connu ces deux dernières années, une majorité relative à l’Assemblée nationale MAIS avec la possibilité de faire des compromis avec le Sénat en commissions mixte paritaire… Il n’est pas du tout certain que ce scénario, que cet élément d’équilibrage, soit devant nous…

D’où les scénarios (ou scenarii pour qui voudrait latiniser) suivants :

Voir aussi en pdf : cohabitations pouvoirs 2024

 

7/ Voir aussi

 

 

 

 

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