Urbanisme, ZAN et lutte contre l’artificialisation des sols : comment, en pratique, sécuriser son analyse sur la consommation foncière d’espaces agricoles et forestiers… Au lendemain d’un jugement très discuté, à ce sujet, du TA de Strasbourg ?

Car cette décision (de censure du PLUI [plan local d’urbanisme intercommunal] de Metz Métropole) a fait beaucoup parler d’elle. 

Plusieurs motifs d’annulation ont été retenus par le tribunal. Ce qui a le plus fait parler est l’insuffisance, supposée : 

• de l’évaluation des enjeux environnementaux et de la protection des milieux naturels ;
• de la méthodologie retenue par Metz Métropole pour déterminer les futures zones à urbaniser en raison notamment d’une mauvaise évaluation de la consommation foncière, au regard de l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols.

 

Voici cette décision :

TA Strasbourg, 24 juillet 2025, association Air Vigilance, l’association « Sauvons les Terres du Pays Messin, Association Les riverains de l’île Saint Symphorien, 2404936 n° 2405457 et 2404936

 

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Echangeons sur ces sujets avec M. Antoine Cauvé, chargé de Planification – Direction de l’Urbanisme, de l’Aménagement et de l’Habitat de Mulhouse Alsace Agglomération – m2A

 

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Question par E. Landot : Le 24 juillet 2025, le tribunal Administratif de Strasbourg a annulé dans son intégralité le Plan Local d’Urbanisme Intercommunal de Metz Métropole. Fait nouveau, l’un des motifs de cette annulation porte sur l’analyse produite par Metz Métropole sur sa consommation foncière d’espaces naturels agricoles et forestiers et en conséquence de ses prévisions de consommation foncière. Quels sont les enseignements de cette décision ?

Réponse par Antoine Cauvé : Rappelons en préambule quelles sont les obligations légales en matière de PLU depuis la loi Climat et Résilience

La loi climat et résilience du 23 août 2021 a introduit une notion majeure en droit de l’urbanisme, celle de la réduction de la consommation des espaces naturels agricoles et forestiers (ENAF) et de l’objectif du zéro artificialisation nette en 2050.

L’article L 151-4 du code de l’urbanisme relatif au rapport de présentation des PLU s’et vu ajouter un nouvel objectif, l’analyse de la consommation des espaces naturels agricoles et forestiers lors de la décennie précédent l’arrêt du document et de la capacité de densification et de mutation des espaces bâtis.

Pour déterminer l’étendue de cette consommation foncière est intervenu la création de plusieurs dispositifs, notamment de règles de définition de ce que sont ces fameux espaces agricoles naturels et forestiers. Ces espaces ont donc été définis à l’annexe de l’article R 101-1 du code de l’urbanisme qui prévoit 10 catégories de terrains ventilées entre terrain artificialisé et terrain non artificialisé.

Une fois ces espaces définis, un autre outil majeur a été déployé en février 2024, celui du portail de l’artificialisation permettant de connaître selon certaines périodes, le total de la consommation foncière d’un territoire lequel est consacré par l’article R 101-2 du code de l’urbanisme. (https://artificialisation.developpement-durable.gouv.fr/ )

Question par E. Landot :  Quelle est la conséquence de la mise en place de cet outil ?

Réponse par Antoine Cauvé : Le tribunal administratif de Strasbourg a créé quelques sueurs froides dans le monde de l’urbanisme en rappelant la consécration de cet outil qu’est le portail de l’artificialisation. En effet, dans son jugement du 24 juillet dernier il établit que « le portail de l’artificialisation des sols de l’Etat, […] constitue la base de données de référence au titre de l’article R. 101-2 du code de l’urbanisme ». Ce portail arrivé en février 2024 constitue donc la base juridiquement opposable de la comptabilisation des espaces artificialisés d’un territoire.

Question par E. Landot :  Tous les PLU futurs doivent donc être donc compatible avec les données de ce portail ?

Réponse par Antoine Cauvé : Contrairement à ce que j’ai pu lire ou entendre, le portail de l’artificialisation est certes la référence à prendre en compte néanmoins il convient de nuancer ces propos. Le tribunal Administratif de Strasbourg a admis dans ce même jugement du 24 juillet 2025 que l’autorité compétente peut recourir à d’autres méthodes, mais à charge pour elle de détailler de manière précise la méthode retenue et en cas de dissonance avec les données issues du portail, à elle également d’expliquer les raisons de cette dissonance des chiffres.

Question par E. Landot :  Quelles peuvent être ces autres méthodes ?

Réponse par Antoine Cauvé : Il s’agit avant tout de se baser sur des données factuelles et facilement déclinables à l’échelle d’un PLU(i). La base de données de l’occupation des sols à grande échelle (OCS-GE) utilisée par le portail est un outil performant qui dresse un bilan de la consommation foncière en comparant l’utilisation des sols entre deux photographies aériennes à deux époques données. L’usage des sols est déterminé par un outil informatique qui à partir de ces photographies dresse le total des surfaces observées entre celles artificialisées et celles non artificialisées. Certaines régions comme la région Grand Est ont produit des bases de données plus fines (https://ocs.geograndest.fr/ ), laquelle a notamment été utilisée par Metz Métropole dans son PLUi. Le résultat de la base de données de la Région Grand Est a donné un résultat plus favorable que celui du portail national mais l’absence de prise en compte de données supplémentaires pouvant expliquer cette différence comme par exemple les données SITADEL sur la statistique des demandes d’urbanisme a conduit le document à la censure.

L’apport principal de cette décision tient dans le détail de l’explication de la méthodologie et de la cohérence des données utilisées.

Question par E. Landot : Quelle serait la méthode la plus cohérente ?

Réponse par Antoine Cauvé : Il n’y a pas de bonne ou de mauvaise méthode, je dirais qu’il y a surtout des rencontres entre des données cohérentes issues de plusieurs bases permettant in fine une analyse claire de la situation foncière d’un territoire et de laquelle en découle naturellement les enjeux. Par exemple les données sur la vacance commerciale montrent un taux important de vacance commerciale sur certains secteurs. Le futur PLU devra en conséquence prévoir une réduction de la création de nouveaux espaces commerciaux. Ou encore prévoir une reconversion de certains sites pour de la création par exemple d’équipements publics et dans ce cas les zones d’extension pour les équipements publics seront plus restreintes. Il faut avant tout garder en tête l’objectif de réduction de la consommation foncière en adéquation avec les besoins d’un territoire.

Il faut également prendre garde à certaines erreurs pouvant être issues du portail national. Par exemple lors de permis de construire sur des grandes emprises il a pu être détecté que le portail de l’artificialisation avait pris en compte la surface totale du terrain d’assiette alors qu’une partie seulement du terrain avait été artificialisé. Ou à l’inverse, des espaces anciennement artificialisés peuvent être considérés comme des espaces naturels du fait d’un changement d’usage.

A delà de ces exemples, il est important de pouvoir justifier factuellement des chiffres avancés dans le cadre du rapport du présentation et de la méthodologie utilisée. Le portail de l’artificialisation restant un guide non négligeable malgré ses imperfections permettant d’assoir les premières bases d’un Plan Local d’Urbanisme.

Question par E. Landot : N’irait-on pas ainsi vers ce qu’on pourrait appeler de la « planification de tableur Excel » ?

Réponse par Antoine Cauvé : L’urbanisme a évolué très rapidement depuis le nouveau millénaire et s’est, il faut le dire, grandement complexifié. Malgré ce constat, les politiques volontaristes en matière d’urbanisme demeurent possibles. Simplement la conduite d’une telle politique nécessite la maîtrise d’un nombre important d’outils d’analyse et de développement du territoire qui peuvent apparaitre comme un frein. Certes l’objectif ZAN nécessite un bouleversement important du monde de la construction qui est aujourd’hui tourné vers la construction de bâtiments neufs sur terrains libres mais il est possible de poursuivre le développement de son territoire en identifiant des sites à enjeux et en prévoyant la mutation de certains espaces en perte de vitesse. L’équilibre final du document entre consommation foncière et satisfaction des besoins peut passer par de nombreuses nuances qui sont d’autant de pistes de politique de la ville plutôt qu’un sinistre tableau chiffré.

Question par E. Landot : Quels seraient les pièges à éviter ?

Réponse par Antoine Cauvé : Très clairement, le manque d’éléments pris en compte et de l’analyse d’un territoire. Que ce soit pour les données sur l’habitat, le foncier commercial ou les équipements publics, la conformité à l’article L 151-4 du code de l’urbanisme doit passer par la prise en compte des besoins actuels d’un territoire, puis à l’analyse de la vacance pour chacun de ces trois items pour au final traduire les besoins qui nécessiteront une consommation d’espaces naturels agricoles ou forestiers. Le tribunal administratif de Strasbourg l’a par exemple souligné en considérant que l’absence d’analyse des besoins en matière d’équipements publics de la part de Metz Métropole alors que le document fait apparaître une consommation d’espaces pour ces équipements entache le document d’insuffisance substantielle.

Autre point également soulevé par le Tribunal Administratif le sort des zones classées « 2AU » correspondant au sens de l’article R 151-20 du code de l’urbanisme aux zones insuffisamment desservies par des équipements publics et nécessitant une évolution du document d’urbanisme ; en d’autres termes, une réserve foncière à moyen terme. En inscrivant ces zones de cette manière, le PLU prévoir leur artificialisation future même si cela nécessite une évolution du document d’urbanisme. A ce titre, elles doivent être prise en compte dans le calcul de la consommation d’espaces du document d’urbanisme.

Question par E. Landot : Que conclure ?

Réponse par Antoine Cauvé : En conclusion le tableau n’est pas si noir, même s’il tire parfois sur l’anthracite ! L’article L 151-4 du code de l’urbanisme imposant l’intégration de la modération de la consommation foncière impose aussi la prise en compte des formes urbaines et architecturales d’un territoire dans cette analyse, ce qui permet de porter une politique locale de l’urbanisme et de prévoir certaines adaptations face à un outil d’analyse de grande échelle ne tenant pas forcément compte de ces aspects.

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