Est-il légal de priver les élus absents d’indemnités de fonctions ?

Roubaix : la municipalité a délibéré, jeudi dernier, afin de prévoir que tout élu qui manque plus de trois séances ou commissions sans justificatif sérieux, sera privé de tout ou partie de ses indemnités de fonction.

Est-ce légal ? selon nous, oui mais pas sans limites. 

 

NB : naturellement, nous n’avons pas eu à connaître de cette délibération au titre des activités de notre cabinet d’avocats. Il s’agit d’un article de blog (post) et non d’une analyse juridique d’une délibération dont nous n’avons eu que des extraits. Mais le sujet est d’actualité. Diverses communes s’interrogent sur ce dispositif, d’où le présent post, pour leur information. 

 


 

De fait, un élu local ne peut recevoir d’indemnité de fonction que s’il a assuré l’exercice « effectif » de ses fonctions.

Or, le contrôle de l’effectivité de l’exercice d’un mandat électif n’est, matériellement, pas aisé. Aussi le juge administratif a-t-il eu recours à un critère simple et minimal : exerce effectivement des fonctions, et dès lors reçoit les indemnités de fonction correspondantes, celui qui en a la compétence juridique. Il semble ensuite que ce même raisonnement doive être prolongé en cas d’interruption dans l’exercice des fonctions.


 

NB : il est à noter que de ce point de vue le droit local applicable en Alsace et en Moselle (art. L. 2541-9 et suiv. du CGCT)  tranche la question de manière nette :

  • Tout conseiller municipal qui, sans excuse suffisante, a manqué trois séances successives du conseil, ou qui a troublé l’ordre à plusieurs reprises sans tenir compte des avertissements du président, peut, par décision de l’assemblée, être exclu du conseil municipal pour un temps déterminé ou pour toute la durée de son mandat (sans indemnité de fonction donc)
  • Tout membre du conseil municipal qui, sans excuse, a manqué cinq séances consécutives cesse d’être membre du conseil municipal. 

Un droit qu’il serait bon d’étendre au reste du territoire national ? 

 


 

 

En premier lieu, il n’y a exercice effectif d’une fonction que si, juridiquement, l’élu est compétent pour exercer ladite fonction. Autrement posé, il n’y a « pas d’exercice d’une fonction sans la compétence correspondante ». Cette exigence connait des applications simples :

  • un maire, ou encore le membre d’un organe délibérant local, est supposé exercer effectivement cette fonction dès lors que, juridiquement, il « entre en fonctions », moment précisé par le Code général des collectivités territoriales (C G collect. terr., art. L. 2121-7, L. 2122-10, L. 2122-15 [2­e al.], L. 3121-9, L. 3122-1, L. 4132-7, L. 4133‑1), le droit indemnitaire étant alors plutôt conditionné par la délibération du conseil municipal (lorsque celle-ci est obligatoire, c’est-à-dire désormais à compter de 1 000 habitants), général ou régional. De même reçoit-il des indemnités de fonction tant qu’il exerce lesdites fonctions (TA Besançon, 12 mars 1986, Froidevaux : Rec. CE, tables, p. 422).
  • un vice-président d’un conseil général ou régional voit son droit indemnitaire conditionné par l’existence d’une délégation « de l’exécutif » du conseil (C G collect. terr., art. L. 3123-17, L. 4135‑17). Il ne peut donc prétendre à des indemnités de fonctions qu’à la condition d’avoir reçu une délégation du président, prévue par les articles L. 3221-3 et L. 4231‑3 du Code général des collectivités territoriales.

Cette condition imposée aux vice-présidents des conseils généraux ou régionaux s’applique également, sous une autre forme, aux adjoints au maire, mais avec quelques spécificités et une moins grande clarté dans la formulation du législateur.

Lorsqu’un conseil municipal élit un adjoint au maire, celui-ci n’a aucune attribution particulière tant que le maire, « seul chargé de l’administration », ne lui a pas délégué des fonctions en vertu des dispositions de l’article L. 2122-18 du Code général des collectivités territoriales.

Sans délégation de fonction, l’adjoint au maire ne peut donc exercer sa fonction et, par voie de conséquence, il ne peut recevoir les indemnités de fonctions prévues pour les adjoints au maire, ainsi que le Conseil d’Etat l’a souvent jugé (CE, 19 févr. 1993, Schmitt : Rec. CE, p. 34 ; Dr. adm. 1993, n° 156. — CE, 27 mars 1992, Cne de St-Paul : Rec. CE, tables, p. 796. — CE, 11 oct. 1991, Ribaute et Balanca : Rec. CE, p. 330. — CE, 29 avr. 1988, Cne d’Aix-en-Provence c/ Mme Joissains : Rec. CE, p. 174 ; AJDA, 1988, p. 483, note Moreau. — CE, 5 mars 1980, Botta : Rec. CE, tables, p. 626).

Dans tous les cas, le Conseil d’Etat recourt à la même formulation de principe :

« Considérant que (…), “les indemnités de fonction des adjoints au maire sont versées pour l’exercice effectif de leurs fonctions” ; que (…), “le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs adjoints” ; qu’il [en] résulte (…) que l’adjoint au maire qui n’a pas reçu de délégation ou dont la délégation a pris fin ne peut justifier de l’exercice effectif de ses fonctions, sauf le cas de la suppléance (…) ; que par suite il ne peut prétendre au versement des indemnités prévues par l’article (…) ».

–> cela va dans le sens de la délibération de Roubaix : pas d’exercice des fonctions (faute de délégation en l’espèce), pas d’indemnité.

 

Quel est l’état du droit en ce domaine ?

En conséquence, la délégation de fonction du maire à l’adjoint au maire est devenue, pour le comptable public, la pièce justificative conditionnant le versement d’indemnités de fonction à un adjoint au maire (C. comptes, 25 mars 1991, P. compt. de la Cne de C. : Journ. des Cnes 1991, p. 354. — V. aussi Ch. rég. comptes Limousin, 7 avr. 1994, Cne de Laurière et Trés. de St Sulpice Laurière, n° J2-94-23. — Sur la détermination du moment où commence le droit à indemnité, V. infra n° 57 s.).

En la matière, la plupart des contentieux sont nés de la perte de leur indemnité de fonction par des adjoints lorsque le maire a abrogé leur délégation de fonction (il s’agit en effet, juridiquement, d’abrogations, même si la pratique et l’article L. 2122-18 du Code général des collectivités territoriales utilisent le vocable de « retrait »).

Le maire dispose à ce propos d’un vaste pouvoir d’appréciation, « sous réserve que sa décision ne soit pas inspirée par des motifs étrangers à la bonne marche de l’administration communale ». Des dissensions ou des divergences de vues peuvent ainsi légalement motiver l’abrogation de la délégation de fonction (CE, 20 mars 1996, Richard : à paraître au Rec. CE, tables ; Rép. de jurispr., n° 3, mai-juin 1996, p. 4. — CE, 11 juin 1993, Cne de Coudekerque-Branche, n° 105066 : JO du maire, n° 213, 1er oct. 1993, p. 25. — CE, 29 juin 1990, De Marin : Rec. CE, p. 183. — V. aussi pour le retrait de délégations décidé par un suppléant : CE, 1er oct. 1993, Bonnet : Rec. CE, p. 255). Sont, en revanche, « des motifs étrangers à la bonne marche de l’administration communale » la volonté de rééquilibrer les « courants » au sein de la majorité municipale à la suite d’une injonction d’un parti politique (CE, 20 mai 1994, Cne de Tomblaine : Rec. CE, p. 249).

Dans d’autres cas, l’adjoint au maire ne peut recevoir d’indemnité de fonction non par abrogation de sa délégation de fonction, mais parce que celle‑ci n’a pas été légalement et formellement consentie par arrêté du maire (CE, 21 janv. 1992, Cne de Juziers, n° 86‑651 : Gaz. Pal. 1991, 1, p. 277 ; Juris‑Data n° 040617).

Quel que soit le motif de l’absence de délégation de fonction, un argument pouvait être avancé contre ces raisonnements des juridictions administratives. Un adjoint au maire jouit en effet, même sans délégation de fonction, de la qualité d’officier de police judiciaire et de celle d’officier d’état civil (C G collect. terr., art. L. 2122-31, L. 2122-32. — C. pr. pén., art. 16). Certains requérants en ont conclu qu’un adjoint au maire exerce effectivement toujours au moins une des fonctions d’adjoint au maire, et donc qu’il doit recevoir une indemnité de fonction alors même qu’il serait dépourvu de délégation de fonction du maire.

Le Conseil d’Etat a clairement rejeté cette argumentation (CE, 29 avr. 1988, Cne d’Aix-en-Provence c/ Mme Joissains : op. cit. — V. arrêt du même jour, Javillier, n° 69-200), une « qualité » n’étant pas une « fonction » :

« Mme J. doit être (.) regardée comme ayant été définitivement privée de toute délégation de fonctions depuis l’intervention de l’arrêté du (…) ; n’ayant pas, de ce fait, assuré depuis cette date l’exercice effectif de ses fonctions d’adjoint au maire, elle ne pouvait prétendre aux indemnités de fonction (…), nonobstant la circonstance qu’elle avait conservé son mandat d’adjoint avec les qualités d’officier de police judiciaire et d’officier d’état civil qui y sont attachées »

Il en va de même pour l’adjoint spécial de l’article L. 2122‑3 du Code général des collectivités territoriales. Celui-ci « remplit les fonctions d’officier d’état civil et peut être chargé de l’exécution des lois et règlements de police dans la partie de la commune où il a été désigné » (C G collect. terr., art. L. 2122-33), mais il ne reçoit d’indemnité de fonction qu’à la condition d’avoir reçu une délégation de fonction du maire (CE, 16 févr. 1994, Jeamblu, n° 125807 : Rec. CE, tables, p. 827. ; Dr. adm., 1994, n° 188).

Il existe cependant un cas où l’adjoint au maire, même dépourvu de toute délégation de fonction, peut prétendre à une indemnité de fonction : il s’agit de la période durant laquelle l’adjoint exerce la suppléance du maire sauf remplacement ponctuel très limité dans le temps (CE, 19 févr. 1993, Schmitt : op. cit).

 

 

Le critère de la compétence juridique peut sembler déterminer plus l’exercice des fonctions que « l’exercice effectif des fonctions ». Toutefois, au moins dans le cas des maires, ce critère rejoint largement la matérialité des faits car, en cas d’absence, de suspension ou d’empêchement d’un maire, s’applique le régime de suppléance. Il y a donc alors formalisation juridique de l’interruption de fait.

Dans le même sens, le Conseil d’Etat a reconnu qu’un élu local en fuite ou incarcéré ne peut exercer ses fonctions et, par conséquent, ne peut prétendre au versement d’indemnités de fonction (CE, sect., 28 févr. 1997, Cne du Port : publié au Rec. ; Dr. adm. 1997, n° 197 ; AJDA 1997, p. 476). 

Conclusion :

Appliquons ceci à des délibérations telles que celle adoptée à Roubaix.

  • si la délibération s’applique à un conseiller municipal (indemnisé hors délégation de fonctions) alors les fonctions de celui-ci se résument à assister au conseil et à des commissions… la délibération semble alors, dans son principe, légale (sous réserve de ne pas être entachée d’autres vices de légalité, en légalité externe par exemple).

N.B. : il est à rappeler que les conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus peuvent avoir des indemnités de fonctions même sans délégation de fonction et même sans vote ad hoc en diminution de l’enveloppe des adjoints et du maire). 

  • si en revanche la délibération s’applique à un adjoint ou à un conseiller délégué, la délibération est plus incertaine car si l’adjoint a manqué à des séances du conseil ou de commissions, ou de groupes de travail… mais qu’il a exercé d’autres de ses fonctions, alors la légalité de cette suspension d’indemnités de fonctions semble plus douteuse… car les fonctions assurées donnant lieu à indemnité de fonctions sont, à tout le moins en partie, voire en grande partie, autres.

 

 

 

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.