En cas de biens indivis entre communes, les décisions des conseils municipaux valent accord même en cas d’absence de décision de la commission syndicale, et ce au moins pour les procédures de carrières et d’ICPE

Il existe un régime de biens indivis entre les communes régi par l’article L. 5222-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), applicable partout en France sauf — et on l’oublie souvent — en Alsace et en Moselle (art. L. 5815-1 de ce même code, avec un régime spécifique et malcommode).

Ce régime est un peu étrange  : il existe une commission syndicale entre les communes ayant des biens indivis, mais les décisions de celles-ci n’entrent en vigueur que si les conseils municipaux des communes concerné entérinent lesdites décisions.

Par un arrêt à publier aux tables du rec., le Conseil d’Etat vient d’en conclure, logiquement, que la commission syndicale en question n’est pas la vraie détentrice d’un pouvoir délégué et que ses décisions peuvent sans encombre, au moins dans les procédures complexes, être   remplacées par des délibérations concordantes des communes concernées.

Plus précisément, lorsque deux communes propriétaires indivis d’un terrain donnent leur accord à l’exploitation par le locataire de ce terrain d’une carrière, le préfet ne peut rejeter la demande d’autorisation de la société pour irrégularité manifeste de l’autorisation du propriétaire au motif que seule la commission syndicale, composée de représentants des deux communes, avait compétence.

Certes, eu égard notamment aux obligations qui peuvent être imposées par le régime des installations classées au propriétaire du terrain en cas de dommages pour l’environnement, il incombe à l’autorité administrative, lorsque le demandeur n’est pas le propriétaire du terrain, non seulement de s’assurer de la production de l’autorisation donnée par le propriétaire exigée par le 8° du I de l’article R. 512-6 du code de l’environnement, sans laquelle la demande d’autorisation ne peut être regardée comme complète, mais également de vérifier qu’elle n’est pas manifestement entachée d’irrégularité.

Mais lorsque deux communes propriétaires indivis d’un terrain donnent leur accord à l’exploitation par le locataire de ce terrain d’une carrière, le préfet ne peut rejeter la demande d’autorisation de la société au motif que seule la commission syndicale, composée de représentants des deux communes, aurait eu compétence avait compétence, en application de l’article L. 5222-2 du code général des collectivités territoriales, pour conclure un bail avec le locataire en vue d’exploiter une carrière.

Voir aussi CE, Section, 26 avril 1985, Commune de Larrau, n°s 31752 e. a., p. 128.  

 

 

Voici cet arrêt :

 

Conseil d’État, 6ème – 1ère chambres réunies, 17/10/2016, 388006

Références

Conseil d’État 

N° 388006    
ECLI:FR:CECHR:2016:388006.20161017 
Mentionné dans les tables du recueil Lebon 
6ème – 1ère chambres réunies
M. Stéphane Decubber, rapporteur
Mme Suzanne von Coester, rapporteur public
SCP GATINEAU, FATTACCINI ; SCP PIWNICA, MOLINIE, avocats

lecture du lundi 17 octobre 2016

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS


Texte intégral

Vu la procédure suivante :

Le comité de défense du bois des Rochottes et de ses riverains, M. F…A…, M. D…C…, M. B…E…et M. et Mme G…H…ont demandé au tribunal administratif de Dijon d’annuler l’arrêté du 19 mars 2008 du préfet de l’Yonne autorisant, pour une durée de trente années et un tonnage total de matériaux à extraire de 10 500 000 tonnes, la société La Provençale à exploiter une carrière de roche calcaire et une installation de traitement sur le territoire de la commune de Courson-les-Carrières. Par un jugement n° 0802184 du 21 septembre 2010, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur requête.

Par un arrêt n° 10LY02682 du 5 juillet 2012, la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté la requête du comité de défense du bois des Rochottes et de ses riverains et autres.

Par une décision n° 362620 du 11 juin 2014, le Conseil d’Etat a annulé cet arrêt du 5 juillet 2012 de la cour administrative d’appel de Lyon et a renvoyé l’affaire devant elle.

Par un arrêt n° 14LY01869 du 16 décembre 2014, la cour administrative d’appel de Lyon a annulé le jugement du tribunal administratif de Dijon du 21 septembre 2010 et l’arrêté du 19 mars 2008 du préfet de l’Yonne.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et deux mémoires en réplique, enregistrés les 16 février et 18 mai 2015 et les 29 juillet et 14 septembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société La Provençale demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt du 16 décembre 2014 ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d’appel ;

3°) de mettre solidairement à la charge du comité de défense du bois des Rochottes et de ses riverains, de M. F…A…, de M. D…C…, de M. B…E…et de M. et Mme G…H…la somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code de l’environnement ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code de l’environnement ;
– le code forestier ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Stéphane Decubber, maître des requêtes en service extraordinaire,  

– les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public.

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, avocat de la société La Provencale et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat du comité de défense du bois des Rochottes et de ses riverains ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 23 septembre 2016, présentée par le comité de défense du bois des Rochottes et de ses riverains.

1. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société La Provençale, qui a pour activité l’exploitation des calcaires à usage industriel, a déposé une demande en vue d’exploiter une carrière de roche calcaire et une installation de traitement sur des parcelles propriété indivise des communes de Courson-les-Carrières et de Fontenailles (Yonne) ; que cette demande était accompagnée d’une convention du 16 mars 2007 par laquelle les maires de ces communes, autorisés à cette fin par des délibérations de leurs conseils municipaux, ont donné à bail à cette société les parcelles sur lesquelles la carrière devait être exploitée ; que l’autorisation demandée a été accordée par le préfet de l’Yonne par un arrêté du 19 mars 2008, pour une durée de trente années ; que, saisi par le comité de défense du bois des Rochottes et de ses riverains et autres, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande d’annulation de cet arrêté par un jugement du 21 septembre 2010, confirmé par la cour administrative d’appel de Lyon par un arrêt du 5 juillet 2012 ; que, statuant sur renvoi du Conseil d’Etat, après annulation de cet arrêt par une décision n° 362620 du 11 juin 2014, la cour administrative d’appel de Lyon a, par un arrêt du 16 décembre 2014, contre lequel la société La Provençale se pourvoit en cassation, annulé le jugement du tribunal administratif de Dijon du 21 septembre 2010 et l’arrêté du 19 mars 2008 du préfet de l’Yonne ;

2. Considérant, d’une part, qu’en vertu du 8° du I de l’article R. 512-6 du code de l’environnement, un document attestant que le demandeur est le propriétaire du terrain ou a obtenu de celui-ci le droit de l’exploiter ou de l’utiliser doit être joint à chaque demande d’autorisation d’ouverture d’une carrière ou d’une installation de stockage de déchets ; qu’eu égard notamment aux obligations qui peuvent être imposées par le régime des installations classées au propriétaire du terrain en cas de dommages pour l’environnement, il incombe à l’autorité administrative, lorsque le demandeur n’est pas le propriétaire du terrain, non seulement de s’assurer de la production de l’autorisation donnée par le propriétaire, sans laquelle la demande d’autorisation ne peut être regardée comme complète, mais également de vérifier qu’elle n’est pas manifestement entachée d’irrégularité ;  

3. Considérant, d’autre part, qu’en vertu du premier alinéa de l’article L. 5222-1 du code général des collectivités territoriales, lorsque plusieurs communes possèdent des biens indivis, il est créé, pour leur gestion, une personne morale de droit public administrée, selon les modalités prévues à l’article L. 5222-2 du même code, par une commission syndicale composée des délégués des conseils municipaux des communes intéressées et par les conseils municipaux de ces communes ; qu’aux termes de l’article L. 5222-2 du même code :  » La commission syndicale et le syndic assurent l’administration et la mise en valeur des biens et droits indivis. (…) / Toutefois, les ventes, échanges, partages, acquisitions de biens immobiliers et les transactions qui s’y rapportent demeurent.réservés aux conseils municipaux, qui peuvent autoriser le président de la commission à passer les actes qui y sont relatifs) (…  » ; 

4. Considérant que pour juger qu’il appartenait au préfet de rejeter l’autorisation demandée, la cour s’est fondée sur ce que le dossier de la demande ne comportait qu’une convention par laquelle les maires des deux communes, propriétaires indivis, ont donné à bail à la société La Provencale les parcelles concernées alors que, s’agissant d’un acte d’administration d’un bien indivis, seule la commission syndicale, composée de représentants des deux communes, avait compétence pour conclure un tel bail avec la société en vue d’exploiter une carrière en application des dispositions précitées de l’article L. 5222-2 du code général des collectivités territoriales ; que, ce faisant, elle a commis une erreur de droit dès lors qu’il ressort des énonciations non contestées de la cour qu’était joint au dossier de la demande un document par lequel les deux communes membres de la commission syndicale donnaient leur accord à l’exploitation par la société d’une carrière et que l’autorisation de la commission syndicale ne pouvait en conséquence être regardée comme manifestement irrégulière ; que, dès lors, son arrêt doit être annulé ;

5. Considérant qu’aux termes du second alinéa de l’article L. 821-2 du code de justice administrative :  » Lorsque l’affaire fait l’objet d’un second pourvoi en cassation, le Conseil d’Etat statue définitivement sur cette affaire  » ; qu’il y a lieu, par suite, de régler l’affaire au fond ; 

6. Considérant, en premier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que la convention conclue le 16 mars 2007 par les maires des deux communes, propriétaires indivis des parcelles, qui était jointe à la demande d’autorisation présentée par la société, attestait de l’accord des deux communes pour l’exploitation d’une carrière par le pétitionnaire ; que le préfet a pu, en conséquence, considérer qu’il n’était pas manifeste que l’accord de la commission syndicale composée des représentants des deux communes et seule compétente, en application des dispositions précitées de l’article L. 5222-2 du code général des collectivités territoriales, pour autoriser une telle mise en valeur des parcelles concernées, n’avait pas été régulièrement donné ; 

7. Considérant, en deuxième lieu, que l’article R. 123-14 du code de l’environnement, dans sa version applicable à la date de l’arrêté litigieux, prévoit l’affichage de l’avis d’enquête publique dans chacune des communes désignées par le préfet, cet affichage devant avoir lieu au moins dans toutes les communes sur le territoire desquelles l’opération doit avoir lieu ; que l’article R. 123-15 du même code, dans sa version applicable à la date de l’arrêté litigieux, prévoit qu’un exemplaire du dossier soumis à enquête est adressé pour information au maire de chaque commune sur le territoire de laquelle l’opération doit être exécutée et dont la mairie n’a pas été désignée comme lieu d’enquête ; que si la commune de Fontenailles est propriétaire indivise de la parcelle du bois des Rochottes sur laquelle doit être implantée la carrière, il est constant que ce bois ne se situe pas sur son territoire ; que, dès lors, l’avis d’enquête publique n’avait pas à être publié dans la commune de Fontenailles et un exemplaire du dossier n’avait pas à être adressé pour information à son maire ;

8. Considérant, en troisième lieu, que lorsque, eu égard à l’importance de l’installation projetée et de ses effets sur l’environnement, les mesures de protection, prises en application de dispositions législatives ou réglementaires, applicables au site, au paysage ou à certaines espèces animales ou végétales constituent un élément substantiel de l’analyse de l’état initial du site et de son environnement, la mention de ces mesures présente dans cette hypothèse un caractère obligatoire et doit ainsi figurer dans l’étude d’impact ; que s’il est soutenu que l’étude d’impact aurait été insuffisante en ce qu’elle ne comportait aucune information sur la présence du lucane cerf-volant, il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures de protection applicables à cette espèce constituaient un élément substantiel de l’analyse de l’état initial du site et de son environnement qui aurait dû, à ce titre, figurer dans l’étude d’impact ; que, contrairement à ce qui est soutenu, l’étude d’impact, dans l’étude écologique qui lui était annexée, mentionnait la présence du pic mar sur le site concerné par l’exploitation et formulait des propositions destinées à permettre à cette espèce de se réinstaller ; que s’il est soutenu que l’étude d’impact présentait des insuffisances dans la présentation des effets directs ou indirects du projet de carrière sur les richesses naturelles, et en particulier des pertes sylvicoles, l’étude écologique annexée à l’étude d’impact faisait état des espèces végétales présentes dans le bois des Rochottes, recensait le peuplement des surfaces concernées par le projet et l’usage des plantations existantes et formulait des propositions quant aux essences qu’il serait pertinent de replanter ; que dès lors que l’étude d’impact, dont le contenu est défini à l’article R. 122-3 du code de l’environnement, n’avait pas à présenter les dangers que peut présenter une installation classée en cas d’accident, il ne saurait lui être fait grief de ne pas avoir fait état des risques résultant d’accidents qui étaient analysés dans l’étude de dangers ; que dans la mesure où, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le projet d’implantation de la carrière n’imposait pas, au préalable, la distraction de parcelles du régime forestier, l’étude d’impact n’avait pas à faire état des conséquences d’une éventuelle distraction ; que la circonstance que la réalisation d’un inventaire des objets géologiques remarquables ait été proposée par la directrice régionale de l’environnement, préalablement à la réunion de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, ne saurait entacher l’étude d’impact d’insuffisance, dès lors que cette étude comportait des développements d’une précision suffisante sur le plan géologique ; que, par suite, l’ensemble des moyens tirés de l’insuffisance de l’étude d’impact doivent être écartés ;

9. Considérant, en quatrième lieu, que si les dispositions de l’article R. 512-4 du code de l’environnement, dans leur version applicable à la date de l’arrêté attaqué, imposent la production d’une justification du dépôt de la demande d’autorisation de défrichement lors de la demande d’autorisation d’exploitation d’une carrière, ses dispositions, pas plus que celles de l’article R. 122-14 du même code, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire, n’imposent que soit jointe à cette demande l’étude d’impact, lorsqu’elle est exigée, propre à la demande d’autorisation de défrichement ; que, dès lors, l’absence de production, dans le dossier de demande d’autorisation d’exploitation de la carrière, de l’étude d’impact relative à la demande d’autorisation de défrichement, à supposer même qu’elle ait été nécessaire, n’était pas de nature à entacher d’irrégularité la procédure au terme de laquelle a été délivrée l’autorisation en litige ;

10. Considérant, en cinquième lieu, que le moyen, déjà soulevé en première instance par les requérants, tiré de l’absence d’impartialité de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, doit être écarté par les mêmes motifs que ceux retenus par le tribunal administratif de Dijon dans son jugement du 21 septembre 2010 ;

11. Considérant, en sixième lieu, qu’aux termes du troisième alinéa de l’article R. 341-23 du code de l’environnement :  » Le maire de la commune sur le territoire de laquelle une exploitation de carrière est projetée est invité à siéger à la séance au cours de laquelle la demande d’autorisation de cette exploitation est examinée et a, sur celle-ci, voix délibérative.  » ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites aurait été irrégulièrement émis, au motif qu’aurait pris part à la délibération le maire de la commune de Courson-les-Carrières, sur le territoire de laquelle doit être implantée la carrière, ne peut qu’être écarté ;

12. Considérant, en septième lieu, que si les requérants soutiennent que l’arrêté attaqué serait incompatible avec les dispositions du schéma départemental des carrières de l’Yonne, qui dispose que les extractions de roches massives ne seront pas autorisées dans les « secteurs boisés d’intérêt économique », il ne résulte pas des pièces du dossier que la superficie de 7 hectares de la zone d’exploitation soumise à un défrichement préalable, sur une superficie totale de la forêt indivise de 394 hectares, constituerait un secteur boisé d’intérêt économique ; que, dès lors, le moyen tiré de l’incompatibilité de l’arrêté litigieux avec le schéma départemental des carrières de l’Yonne ne peut qu’être écarté ;

13. Considérant, en huitième lieu, que si les requérants font valoir qu’ils sont fondés à exciper, au soutien de leurs conclusions dirigées contre l’arrêté préfectoral du 19 mars 2008 en litige, de l’illégalité de l’arrêté préfectoral du 16 avril 2010 autorisant le défrichement de parcelles dans le bois des Rochottes, ils ne soulèvent plus, dans leurs productions en appel, un moyen touchant à la légalité dudit arrêté du 16 avril 2010 ;

14. Considérant, en neuvième et dernier lieu, qu’aux termes de l’article L. 512-1 du code de l’environnement dans sa version applicable à la date de l’arrêté attaqué, l’autorisation d’exploiter une installation classée pour la protection de l’environnement  » (…) prend en compte les capacités techniques et financières dont dispose le demandeur, à même de lui permettre de conduire son projet dans le respect des intérêts visés à l’article L. 511-1 et d’être en mesure de satisfaire aux obligations de l’article L. 512-17 lors de la cessation d’activité  » ; qu’en vertu du 5° de l’article R. 512-3 du même code, la demande d’autorisation mentionne  » les capacités techniques et financières de l’exploitant  » ; qu’il résulte de ces dispositions non seulement que le pétitionnaire est tenu de fournir des indications précises et étayées sur ses capacités techniques et financières à l’appui de son dossier de demande d’autorisation, mais aussi que l’autorisation d’exploiter une installation classée ne peut légalement être délivrée, sous le contrôle du juge du plein contentieux des installations classées, si ces conditions ne sont pas remplies ; que le pétitionnaire doit notamment justifier disposer de capacités techniques et financières propres ou fournies par des tiers de manière suffisamment certaine, le mettant à même de mener à bien son projet et d’assumer l’ensemble des exigences susceptibles de découler du fonctionnement, de la cessation éventuelle de l’exploitation et de la remise en état du site au regard des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement, ainsi que les garanties de toute nature qu’il peut être appelé à constituer à cette fin en application des article L. 516-1 et L. 516-2 du même code ;

15. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande d’autorisation mentionnait les capacités techniques et financières de la société pétitionnaire ; que tant l’expérience de la société La Provençale dans le domaine de l’exploitation de carrières, couvrant plusieurs dizaines d’années, que ses résultats financiers la mettent à même de mener à bien le projet d’exploitation de carrière faisant l’objet de l’autorisation contestée et d’assumer l’ensemble des exigences susceptibles de découler de son fonctionnement ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la demande d’autorisation ne mentionnait pas les garanties techniques et financières présentées par la société La Provençale, lesquelles seraient insuffisantes pour un projet tel que celui en litige, ne peut qu’être écarté ;

16. Considérant, sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par la société La Provençale, qu’il résulte de ce qui précède que le comité de défense du bois des Rochottes et de ses riverains et autres ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort, que, par le jugement attaqué, lequel est suffisamment motivé eu égard à l’argumentation des parties, le tribunal administratif a rejeté la demande d’annulation de l’arrêté du préfet de l’Yonne du 19 mars 2008 ;

17. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du comité de défense du bois des Rochottes et de ses riverains, de M.A…, de M.C…, de M. E…et de M. et Mme H…la somme de 500 euros que chacun versera à la société La Provençale au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; que les dispositions de ce même article font obstacle, en revanche, à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de la société La Provençale qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; 

D E C I D E :
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Article 1er : L’arrêt n° 14LY01869 du 16 décembre 2014 de la cour administrative d’appel de Lyon est annulé.

Article 2 : La requête d’appel présentée par le comité de défense du bois des Rochottes et MM. A…, C…et E…et M. et Mme H…est rejetée. 

Article 3 : Le comité de défense du bois des Rochottes et MM.A…, C…et E…et M. et Mme H…verseront chacun à la société La Provençale la somme de 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par le comité de défense du bois des Rochottes au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société La Provençale, au comité de défense du bois des Rochottes et de ses riverains, à MM. F…A…, D…C…et B…E…et à M. et Mme G…H.réservés aux conseils municipaux, qui peuvent autoriser le président de la commission à passer les actes qui y sont relatifs)
Copie en sera adressée pour information à la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat.

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.