Voirie : une CAA introduit de la souplesse dans le découpage de l’intérêt communautaire

Une CAA vient de se hasarder sur les chemins fort malaisés de la voirie d’intérêt communautaire, distinguant entre ce qui est d’un côté ou de l’autre de la ligne jaune, entre découpages légaux des illégaux.

Le point de vue des services de l’Etat est connu : un tel découpage d’intérêt communautaire n’est, selon eux, légal que s’il est effectué par tronçon, sans distinction entre investissement et fonctionnement.

La CAA a adopté un point de vue bien plus nuancé.

Il a tout d’abord censuré ce point de vue de l’Etat (et qui était aussi celui du juge de première instance), en soulignant que celui-ci ne repose sur aucun texte :

« il ne résulte ni des dispositions de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, éclairées par les travaux parlementaires, ni d’aucune autre disposition législative ou réglementaire, que les communes concernées ne disposent d’aucune autre liberté que celle de désigner les voies dites d’intérêt communautaire et celles qui ne le sont pas, sans pouvoir faire référence à d’autres critères appliqués à l’ensemble des voies du territoire des communes membres portant sur les différents éléments constitutifs de la voirie tels que les bandes de roulement, les trottoirs ou les ouvrages d’art ; qu’il est par ailleurs loisible aux communes concernées de définir l’intérêt communautaire relatif à la compétence en matière de voirie indépendamment de la définition du domaine public routier ; que l’intérêt communautaire ainsi défini demeure enfin sans incidence sur l’exercice par l’autorité administrative compétente de ses pouvoirs de police sur la voie concernée, lesquels sont mis en oeuvre de façon complémentaire aux pouvoirs que le gestionnaire détient également sur les voies en cause ; »

 

Le juge retient qu’il est possible de définir l’intérêt communautaire :

« par référence à l’identification d’éléments de voirie, ce qui a pour objet de déterminer de façon précise et complète les modalités du transfert de compétence opéré pour cet élément de voirie, »

Mais attention en pareil cas il n’est pas possible de soustraire :

« de l’intérêt communautaire ainsi défini tout ou partie des opérations concernant ce même élément de voirie qui sont inhérentes aux pouvoirs du gestionnaire, telles que, par exemple et s’agissant de la bande de roulement, le déneigement ou le rebouchage des nids de poule »

 

Une précision intéressante et, somme toute, assez opérationnelle.

 

Voici cet arrêt :

 

 

Cour Administrative d’Appel de Nancy, 1ère chambre – formation à 3, 17/01/2013, 11NC01146

 

 

Références

Cour Administrative d’Appel de Nancy 

 

Date de l’audience publique N° 11NC01146    

FEV 225 AJOUT de l’identifiant ECLI

Numéro de pourvoi

1ère chambre – formation à 3

 

  1. VINCENT, président
  2. Michel RICHARD, rapporteur

Mme GHISU-DEPARIS, rapporteur public

SCP LYON-CAEN & THIRIEZ, avocat

 

 

lecture du jeudi 17 janvier 2013

REPUBLIQUE FRANCAISE

 

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 

 

 

Texte intégral

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 11 juillet et 11 octobre 2011 et complétés par un mémoire de production enregistré le 12 août 2011, présentés pour la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier, représentée par son président en exercice, domicilié en cette qualité 4 avenue du 44ème RI à Lons-le-Saunier (39000), par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, avocat aux conseils ;

 

La communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier demande à la Cour :

 

1°) d’annuler le jugement n° 0700379 en date du 12 mai 2011 par lequel le Tribunal administratif de Besançon a, à la demande de la commune de Montmorot, annulé le point 2 du 4ème paragraphe de l’article 1er de l’arrêté préfectoral du 16 janvier 2007 par lequel le préfet du Jura a défini l’intérêt communautaire de la compétence relative à la voirie au sein de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier et a rejeté ses conclusions ;

 

2°) de rejeter la demande de la commune de Montmorot ;

 

3°) de mettre à la charge de la commune de Montmorot le paiement d’une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

 

 

 

Elle soutient que :

 

– les premiers juges ont fait une mauvaise application des dispositions de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales et de l’article 18 de la loi du 13 juillet 2005 modifiant la loi du 13 août 2004 ; la modification de l’intérêt communautaire n’était pas tardive ; que l’argumentation relative au caractère obligatoire ou optionnel était inopérante ; le transfert de la compétence  » voirie  » à l’établissement public de coopération intercommunale ne privait pas la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier d’exclure de l’intérêt communautaire le rebouchage des nids de poule et autres éléments visés au point 2 du 4ème paragraphe de l’article 1er de l’arrêté préfectoral du 16janvier 2007 ; ces dépendances accessoires de la bande de roulement pouvaient relever d’une personne publique différente de celle à qui les choix d’aménagement et d’entretien de cette bande de roulement incombent ; d’ailleurs elles relèvent de l’exercice de pouvoirs de police du maire, notamment en ce qui concerne le nettoyage et le déneigement au regard de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ; l’exclusion de la compétence communautaire des dépendances accessoires de la bande de roulement n’est contraire à aucune disposition du code général des collectivités territoriales ; le principe de libre administration des collectivités territoriales permet cette liberté d’action laissée aux élus ; la circonstance que les articles L. 5211-5 et L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales prévoient que tout transfert de compétence entraîne de plein droit la mise à disposition demande l’ensemble des biens équipements et services publics nécessaires à leur exercice n’interdit pas aux communes de déterminer lesquelles des tâches doivent être exercées en commun ou au niveau intercommunal ; ce n’est qu’en l’absence de précision que l’ensemble de l’emprise de la voirie, au sens de la domanialité publique, est transféré ;

 

 

Vu le mémoire, enregistré le 23 décembre 2011, complété par un mémoire enregistré le 20 mars 2012 et un mémoire de production enregistré le 22 novembre 2012, présenté par le ministre de l’intérieur, qui conclut à l’annulation du jugement du Tribunal administratif de Besançon en date du 12 mai 2011 susmentionné ;

 

Le ministre soutient que la date butoir prévue par la loi du 13 juillet 2005 était inopposable ; que la détermination de l’intérêt communautaire de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier avalisée par l’arrêté préfectoral du 16 janvier 2007 est conforme aux dispositions du code général des collectivités territoriales ;

 

 

Vu le mémoire en défense, enregistré le 19 janvier 2012, présenté pour la commune de Montmorot, par Me Rémond, qui conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

 

La commune de Montmorot soutient que la définition de l’intérêt communautaire opérée par l’arrêté préfectoral litigieux est elle-même le résultat d’un compromis alors que la définition initiale issue d’une délibération du 22 mai 2006 du conseil de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier était elle-même entachée de très nombreuses illégalités, certaines d’entre-elles ayant été relevées par le préfet alors que d’autres ont finalement été jugées acceptables ; que les premiers juges ont censuré à juste titre l’arrêté préfectoral au regard de la méconnaissance des dispositions du code général des collectivités territoriales visées par le jugement ; que la communauté de communes ne peut à la fois bénéficier des ressources issues des modalités de transfert des compétences tout en renonçant à l’exercice effectif desdites compétences ;

 

Vu le jugement et l’arrêté attaqués ;

 

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

 

Vu le code de justice administrative ;

 

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

 

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 13 décembre 2012 :

 

– le rapport de M. Richard, premier conseiller,

 

– les conclusions de Mme Ghisu-Deparis, rapporteur public,

 

– et les observations de Me Léron, avocat de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier, ainsi que celles de Me Vérisson, avocat de la commune de Montmorot ;

 

 

Sur la recevabilité de l’appel :

 

  1. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier et notamment de la délibération en date du 4 avril 2008, que le conseil communautaire de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier a délégué à son président la compétence pour intenter toute action en justice au nom de la communauté de commune et pour la défendre dans toute action intentée contre elle ; que le président de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier, contrairement à ce qui est soutenu, a ainsi été régulièrement habilité à relever appel du jugement attaqué ; que la fin de non recevoir opposée par la commune de Montmorot doit , dès lors, être écartée ;

 

Sur la légalité de l’arrêté préfectoral en date du 16 janvier 2007 portant modification des statuts de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier :

 

  1. Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales alors applicable :  » I. – La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants : 1° Aménagement de l’espace ; 2° Actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté (…). II. – La communauté de communes doit par ailleurs exercer dans les mêmes conditions des compétences relevant d’au moins un des six groupes suivants :1° Protection et mise en valeur de l’environnement (…); 2° Politique du logement et du cadre de vie ; 3° Création, aménagement et entretien de la voirie ; 4° Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire ; 5° Action sociale d’intérêt communautaire. (…) 6° Tout ou partie de l’assainissement. / III. – La définition des compétences transférées au sein de chacun des groupes est fixée par la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté. IV. – L’intérêt communautaire des compétences exercées au sein des groupes mentionnés aux I et II est déterminé à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes./ Il est défini au plus tard deux ans après l’entrée en vigueur de l’arrêté prononçant le transfert de compétence. A défaut, la communauté de communes exerce l’intégralité de la compétence transférée. (…) » ; que l’article L. 5214-23-1 du même code dispose que :  » Les communautés de communes faisant application des dispositions de l’article 1609 nonies C du code général des impôts dont la population est comprise entre 3500habitants et 50000habitants au plus ou, lorsqu’elle est inférieure à 3500habitants, et qu’elles sont situées en zone de revitalisation rurale de montagne et comprennent au moins dix communes dont un chef-lieu de canton ou la totalité des communes d’un canton ou bien, lorsqu’elle est supérieure à 50000habitants, n’inclut pas de commune centre ou de commune chef-lieu de département de plus de 15000 habitants, sont éligibles à la dotation prévue au onzième alinéa de l’article L.5211-29 lorsqu’elles exercent au moins quatre des sept groupes de compétences suivants : (…) « ;

 

  1. Considérant, d’autre part, que l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales dispose que :  » […] III.- Le transfert des compétences entraîne de plein droit l’application à l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu’à l’ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l’article L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l’article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 1321-4 et L. 1321-5. […]  » ; que selon l’article L. 5211-17 du même code, dans sa version applicable aux faits de l’espèce :  » […] Le transfert de compétences est prononcé par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements intéressés./ Il entraîne de plein droit l’application à l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu’à l’ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l’article L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l’article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 1321-4 et L. 1321-5. […]  » ; que l’article L. 1321-1 du même code dispose que : « Le transfert d’une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l’exercice de cette compétence. / Cette mise à disposition est constatée par un procès-verbal établi contradictoirement entre les représentants de la collectivité antérieurement compétente et de la collectivité bénéficiaire. Le procès-verbal précise la consistance, la situation juridique, l’état des biens et l’évaluation de la remise en état de ceux-ci (…). / Les modalités de cette mise à disposition sont précisées par les articles L. 1321-2 et L. 1321-5 selon que la collectivité qui exerçait jusque-là la compétence était propriétaire ou locataire des biens remis. »; qu’aux termes de l’article L. 1321-2 du même code :  » Lorsque la collectivité antérieurement compétente était propriétaire des biens mis à disposition, la remise de ces biens a lieu à titre gratuit. La collectivité bénéficiaire de la mise à disposition assume l’ensemble des obligations du propriétaire. Elle possède tous pouvoirs de gestion. Elle assure le renouvellement des biens mobiliers. Elle peut autoriser l’occupation des biens remis. Elle en perçoit les fruits et produits. Elle agit en justice au lieu et place du propriétaire. / La collectivité bénéficiaire peut procéder à tous travaux de reconstruction, de démolition, de surélévation ou d’addition de constructions propres à assurer le maintien de l’affectation des biens. […]  » ;

 

  1. Considérant que pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, l’exercice effectif des compétences transférées par des communes à une communauté de communes en application des dispositions précitées de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales suppose la détermination de l’intérêt communautaire relatif à chacune de ces compétences afin de préciser ce qui relève de la responsabilité de la commune ou de la communauté de communes ; qu’à cet effet et sauf à donner lieu à l’exercice automatique de l’intégralité des compétences transférées prévu au IV de l’article L. 5214-16 précité, il appartient aux conseils municipaux de définir ledit intérêt communautaire dans chaque domaine de compétence concerné , sans préjudice des obligations à respecter par une communauté de communes, telles que la collectivité requérante, lorsqu’elle souhaite bénéficier du régime fiscal défini à l’article 1609 nonies C du code général des impôts impliquant qu’elle exerce au moins quatre groupes de compétences en application des dispositions de l’article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales ;

 

  1. Considérant qu’en ce qui concerne la définition de l’intérêt communautaire relatif au groupe de compétence  » Création, aménagement et entretien de la voirie « , il ne résulte ni des dispositions de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, éclairées par les travaux parlementaires, ni d’aucune autre disposition législative ou réglementaire, que les communes concernées ne disposent d’aucune autre liberté que celle de désigner les voies dites d’intérêt communautaire et celles qui ne le sont pas, sans pouvoir faire référence à d’autres critères appliqués à l’ensemble des voies du territoire des communes membres portant sur les différents éléments constitutifs de la voirie tels que les bandes de roulement, les trottoirs ou les ouvrages d’art ; qu’il est par ailleurs loisible aux communes concernées de définir l’intérêt communautaire relatif à la compétence en matière de voirie indépendamment de la définition du domaine public routier ; que l’intérêt communautaire ainsi défini demeure enfin sans incidence sur l’exercice par l’autorité administrative compétente de ses pouvoirs de police sur la voie concernée, lesquels sont mis en oeuvre de façon complémentaire aux pouvoirs que le gestionnaire détient également sur les voies en cause ;

 

  1. Considérant, en revanche, que les mêmes dispositions de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, combinées aux dispositions précitées de l’article L. 1321-2 du même code font obstacle à ce que ces communes, tout en définissant l’intérêt communautaire par référence à l’identification d’éléments de voirie, ce qui a pour objet de déterminer de façon précise et complète les modalités du transfert de compétence opéré pour cet élément de voirie, soustraient de l’intérêt communautaire ainsi défini tout ou partie des opérations concernant ce même élément de voirie qui sont inhérentes aux pouvoirs du gestionnaire, telles que, par exemple et s’agissant de la bande de roulement, le déneigement ou le rebouchage des nids de poule ;

 

  1. Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’en décidant de modifier par l’arrêté litigieux le 4ème point relatif à la  » voirie d’intérêt communautaire  » inclus dans l’article 5 des statuts de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier suite aux délibérations des communes membres émises dans le respect des conditions de majorité visées à l’article L. 5214-16 précité, en vue d’indiquer, après avoir défini comme d’intérêt communautaire  » la bande de roulement de toutes les voiries communales revêtues (à usage de circulation et de déplacement), les éléments confortatifs de la bande de roulement, les ouvrages d’art des voiries communales revêtues, les éléments connexes à la voiries des zones industrielles « , qu’étaient exclus de cet intérêt communautaire  » le nettoiement, le déneigement et l’enlèvement des feuilles mortes, les ralentisseurs et bandes sonores, lesquels sont intégrés à la bande de roulement, et le rebouchage des nids de poule « , le préfet du Jura a fait une inexacte application des dispositions combinées des articles L. 5214-16 et L. 1321-2 précités du code général des collectivités territoriales, dès lors que ces dernières actions relèvent de l’aménagement et de l’entretien des éléments de voirie d’intérêt communautaire transférés, lesquels incombent à la collectivité gestionnaire ;

 

  1. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par son jugement en date du 12 mai 2011, le Tribunal administratif de Besançon a annulé l’arrêté en date du 16 janvier 2007 en tant que cet arrêté n’inclut pas dans les actions d’intérêt communautaire figurant dans le 4ème point relatif à la  » voirie d’intérêt communautaire  » de l’article 5 des statuts de la communauté de communes  » les trottoirs des voies communales, départementales et nationales s’ils ne sont pas confortatifs desdites voies, les feux de signalisation, les arbres en bordure de voie, les réseaux d’éclairage, ainsi que les éléments constitutifs des ronds-points  » ; que le jugement doit être reformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt ;

 

 

Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

 

  1. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Montmorot demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

 

 

D E C I D E :

 

 

Article 1er : L’arrêté du préfet du Jura en date du 16 janvier 2007 est annulé en tant qu’il exclut de la définition de l’intérêt communautaire précisée dans le 4ème point relatif à la  » voirie d’intérêt communautaire  » de l’article 5 des statuts de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier le nettoiement, le déneigement, l’enlèvement des feuilles mortes, les ralentisseurs et bandes sonores et le rebouchage des nids de poule.

 

Article 2 : Le jugement du Tribunal administratif de Besançon est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

 

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier est rejeté.

 

Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier et la commune de Montmorot au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

 

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes du bassin de Lons-Le-Saunier, à la commune de Montmorot et au ministre de l’intérieur.

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11NC01146

 

 

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.