Prostitution : le maire peut, au titre de ses pouvoirs de police, interdire, voire réglementer… ce qui est interdit par la loi

Etrange arrêt que celui rendu par la CAA de Bordeaux.

Tout commence dans des conditions ordinaires. Un maire constate un trouble à l’ordre public et il adopte en conséquence un arrêté de police. Et le juge va contrôle la proportionnalité entre le trouble à l’ordre public qu’il s’agit d’obvier et les mesures adoptées.

Le juge administratif impose en effet avec constance cette proportionnalité et cette mesure dans les pouvoirs de police. Il est usuel, même si ce raisonnement n’est pas toujours ainsi déployé par le juge, de mesurer cette proportionnalité d’un triple point de vue :

  • • celui de la durée des mesures de police (voir par exemple CE, S., 25 janvier 1980, n°14260 à 14265, rec. p. 44) ;
  • • celui de l’amplitude géographique desdites mesures de police (CE, 14 août 2012, n° 361700). ;
  • • celui du contenu même desdites mesures (voir par exemple CE, Ass., 22 juin 1951, n°00590 et 02551 ; CE, 10 décembre 1998, n°107309, rec. p. 918 ; CE, ord., 11 juin 2012, n° 360024 ; CAA Bordeaux, 5 février 2013, n° 11BX01160).

C’est ce qui fut fait en l’espèce. Reprenons les faits :

« Par un arrêté du 29 novembre 2013, le maire de la commune d’Albi a interdit « aux personnes se livrant à la prostitution, de stationner ou de se livrer à des allées et venues répétées, de jour comme de nuit, sur les espaces de stationnement des véhicules, des bus et autocars de la gare y compris en utilisant des abribus, ainsi que sur les trottoirs et voies de circulation du boulevard Lacombe, devant les établissements hôteliers, les commerces et les habitations et plus généralement sur la voirie des rues Gabriel Pech, Général Leclerc, de la Caussade, Pierre Esquilat, Général Giraud, de Ciron, avenue Maréchal Joffre, place Stalingrad, place de Verdun, portion de l’avenue du Général de Gaulle qui relie la place de Verdun à la rue de Ciron, ainsi que la portion de l’avenue Maréchal Foch qui relie la place de Verdun à la rue Pierrre Esquilat »

 

Et le juge a vérifié la matérialité des faits, puis leur gravité, puis la proportionnalité entre les troubles à l’Ordre public et les mesures adoptées, à l’aune des libertés publics. Tout va bien…

Sauf… que la prostitution est réprimée pénalement. Les agents de police municipale n’ont pas besoin de brandir un arrêté de police face à la commission flagrante d’un délit. Même si le maire a pris soin de ne pas interdire la prostitution, ce qui eût été certes grotesque quoiqu’amusant, mais d’en interdire l’exercice en certains lieux, puisque ces « allées et venues répétées » sont justement un des éléments pouvant caractériser l’infraction.

C’est sans doute plus commode, soit juste pour la presse, soit pour que les polices aient un mode d’emploi opérationnel. Mais interdire ce que la loi déjà interdit n’en promène pas moins, sur ces trottoirs où se reflètent autant la misère que les néons des médias, un petit parfum de redite aux frontières du ridicule… Mais le juge administratif a–t-il sciemment passé ce point sous silence, ou bien est-il passé à côté de cette étrangeté ?

On pourrait même  s’interroger sur l’incompétence du maire (et… c’est un moyen d’ordre public à soulever d’office au besoin par le juge) à réglementer l’usage d’une activité de toute manière prohibée par la loi ! 

Il y a 50 ans il était interdit d’interdire. Aujourd’hui l’interdiction bégaie, il faut répéter les mêmes interdictions. Pas sûr que cette répétition contemporaine soit moins ridicule que l’oukase naïf d’autrefois…

 

Voici la chose

CE, 21 juin 2018, n°16BX02889 :

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association « syndicat du travail sexuel-STRASS » a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 29 novembre 2013 par lequel le maire d’Albi a réglementé la prostitution sur le territoire de cette commune.

Par un jugement n° 1400374 du 22 juin 2016, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté contesté.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 23 août 2016, la commune d’Albi, représentée par Me Bouyssou, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 22 juin 2016 ;

2°) de rejeter les conclusions présentées en première instance par le syndicat du travail sexuel ;

3°) de mettre à la charge du syndicat du travail sexuel la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.


1. Par un arrêté du 29 novembre 2013, le maire de la commune d’Albi a interdit « aux personnes se livrant à la prostitution, de stationner ou de se livrer à des allées et venues répétées, de jour comme de nuit, sur les espaces de stationnement des véhicules, des bus et autocars de la gare y compris en utilisant des abribus, ainsi que sur les trottoirs et voies de circulation du boulevard Lacombe, devant les établissements hôteliers, les commerces et les habitations et plus généralement sur la voirie des rues Gabriel Pech, Général Leclerc, de la Caussade, Pierre Esquilat, Général Giraud, de Ciron, avenue Maréchal Joffre, place Stalingrad, place de Verdun, portion de l’avenue du Général de Gaulle qui relie la place de Verdun à la rue de Ciron, ainsi que la portion de l’avenue Maréchal Foch qui relie la place de Verdun à la rue Pierrre Esquilat ».

2. Par le jugement du 22 juin 2016 dont la commune d’Albi relève appel, le tribunal administratif de Toulouse, sur la demande de l’association « Syndicat du travail sexuel-STRASS », a annulé cet arrêté au motif que la commune n’établissait pas que les risques d’atteinte au bon ordre à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques que causeraient le stationnement et les allées et venues répétées des personnes se livrant à la prostitution étaient de nature à justifier une interdiction portant sur tous les jours de l’année, toute la journée et toute la nuit, et non limitée dans la durée, et que le maire avait, par suite, pris des mesures excédant celles qu’il pouvait légalement édicter pour assurer la sécurité, la commodité et la tranquillité nécessaires aux riverains et usagers des voies publiques.

3. Aux termes de l’article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale (…) ». Aux termes de l’article L. 2212-2 du même code : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Elle comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ce qui comprend (…) l’interdiction (…) de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ; 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes (…) dans les rues, (…) les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; (…) ». Il incombe au maire, en application de ces dispositions, dans l’exercice de ses pouvoirs de police, de prendre de manière proportionnée et adaptée les mesures strictement nécessaires au maintien de l’ordre public, et notamment de la tranquillité et de la sécurité publiques. Il doit fonder les restrictions qu’il édicte sur des faits constitutifs de troubles à l’ordre public.

4. L’arrêté litigieux est motivé, d’une part, par les invectives, conflits et propos outranciers constituant une cause de nuisances sonores et une atteinte à la moralité publique dans ce quartier proche de la gare fréquenté par de nombreux enfants, d’autre part, par la pollution des abords et voies publiques résultant de l’abandon d’objets divers tels que mouchoirs en papier, préservatifs usagés ou autres déchets et présentant des risques pour l’hygiène, la salubrité et la santé publiques, enfin, par la perturbation de la circulation routière sur des voies très fréquentées résultant du comportement des personnes se livrant à la prostitution sur les trottoirs et parfois les voies de circulation elles-mêmes.

5. Afin d’établir la réalité des troubles à l’ordre public ayant motivé l’arrêté contesté, la commune d’Albi produit des courriers circonstanciés, datés des 2 février et 15 octobre 2013, émanant du gérant d’un établissement hôtelier et du syndic d’une copropriété situés dans le quartier considéré, un courrier du 16 octobre 2013 émanant d’un collectif de riverains, une pétition de riverains déposée le 23 novembre 2013, ainsi que des attestations nombreuses et circonstanciées d’habitants et de commerçants du quartier. De cet ensemble de témoignages et attestations, il ressort que la présence dans les rues de ce quartier, aussi bien de jour que de nuit, d’un nombre important de prostituées pratiquant le racolage sur la voie publique est notamment à l’origine de bagarres, d’invectives, de nuisances sonores, de l’abandon de déchets divers sur la voie publique et de difficultés de circulation. La commune d’Albi établit ainsi suffisamment la réalité et l’intensité des troubles à l’ordre public que l’arrêté a pour objet de prévenir. Compte tenu, d’une part, de ce que, même s’ils sont plus importants en période nocturne, ces troubles ne sont pas limités dans le temps, d’autre part, de ce que le périmètre défini par l’arrêté est strictement limité aux quartiers situés immédiatement au sud et à l’est de la gare SNCF, enfin de ce que l’interdiction ne vise pas à interdire la prostitution, mais à interdire aux personnes se livrant à cette activité de stationner ou de se livrer à des allées et venues répétées, de jour comme de nuit dans les rues de ce quartier, le maire d’Albi a, par l’arrêté contesté, pris de manière proportionnée et adaptée les mesures strictement nécessaires au maintien de l’ordre public.

6. Il résulte de ce qui précède que c’est à tort, ainsi que le soutient la commune d’Albi que, pour annuler l’arrêté du 29 novembre 2013, le tribunal administratif s’est fondé sur le motif rappelé au point 2. Il appartient toutefois à la cour, en vertu de l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens invoqués par l’association « Syndicat du travail sexuel-STRASS » à l’appui de sa demande d’annulation de cet arrêté.

7. L’arrêté litigieux étant un acte réglementaire et n’étant donc pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 alors applicable, le moyen tiré de son insuffisante motivation ne peut qu’être écarté.

8. Les atteintes à la moralité publique pouvant être au nombre de celles que les mesures de police prises sur le fondement des dispositions citées au point 3 visent à prévenir, le maire n’a pas commis d’erreur de droit en relevant dans son arrêté que « les nombreuses invectives, les conflits et les propos outranciers constituent une cause de nuisance sonore et une atteinte à la moralité publique qui touchent directement la population, y compris mineure et notamment les nombreux enfants qui empruntent les bus, autocars ou le train quotidiennement ».

9. Contrairement à ce que soutient l’association « Syndicat du travail sexuel-STRASS », l’arrêté contesté, dont le champ d’application géographique, ainsi qu’il a été dit, est circonscrit à certains quartiers proches de la gare précisément délimités, ne contient pas d’interdiction générale et absolue qui porterait atteinte à la liberté d’aller et de venir ou à la liberté du commerce et de l’industrie. En l’absence de disproportion entre les mesures prises par le maire d’Albi et les troubles à l’ordre public causés par le nombre important de personnes se livrant à la prostitution dans la zone définie par l’arrêté litigieux, ce dernier ne porte pas atteinte au principe d’égalité en visant précisément ces personnes.

10. Il résulte de ce qui précède que la commune d’Albi est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté du 29 novembre 2013.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Albi, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que le « Syndicat du travail sexuel-STRASS » demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de ce syndicat la somme de 1 500 euros à verser à la commune d’Albi en application de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse n° 1400374 du 22 juin 2016 est annulé.

Article 2 : La demande présentée devant le tribunal administratif par le « Syndicat du travail sexuel-STRASS » est rejetée.

Article 3 : Le « Syndicat du travail sexuel-STRASS » versera à la commune d’Albi la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

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