Que prévoit le projet de loi « pour une école de la confiance » ?

Le projet de loi n°1481 « pour une école de la confiance » commence sa vie parlementaire. L’urgence est déclarée, ce qui veut dire que nous partons vers une seule lecture à l’Assemblée Nationale puis une seule au Sénat, avant commission mixte paritaire en cas (très probable en l’espèce) de désaccord.

 

I. le très discuté (à tort selon nous) article 1er

 

C’est l’article 1er de ce texte qui est le plus décrié. Voir par exemple l’avis du SNUEP FSU :

 

De fait, cet article 1er pourrait donner lieu à débats sur sa signification profonde et ses implications au delà de l’évidence qu’il rappelle. Ce texte pose en effet, à ce stade des débats parlementaires, que :

« « Art. L. 111-3-1. – Par leur engagement et leur exemplarité, les personnels de la communauté éducative contribuent à l’établissement du lien de confiance qui doit unir les élèves et leur famille au service public de l’éducation. Ce lien implique également le respect des élèves et de leur famille à l’égard de l’institution scolaire et de l’ensemble de ses personnels. »

 

Soit il s’agit de rappeler les buts et les obligations de chacun, ce qui est une évidence. Soit il s’agit comme le craignent les syndicats de pouvoir sanctionner les voix discordantes qui critiquent l’institution qu’est le Ministère et alors se comprennent les critiques des syndicats. Sauf que ces critiques sont selon nous à tout le moins excessives car :

  • ces obligations pour les agents se retrouvent déjà largement dans d’autres textes, et forgées par la jurisprudence en matière notamment de devoir de réserve,
  • les règles de niveau constitutionnel sur la libre expression, le droit syndical et le droit de grève, rendent assez peu réalistes les inquiétudes exprimées.

 

II. L’obligation d’instruction dès 3 ans

 

L’article 2 du projet de loi abaisse l’âge de début de l’obligation d’instruction à trois ans au lieu de six ans à ce jour :

« Le premier alinéa de l’article L. 131-1 du code de l’éducation est remplacé par les dispositions suivantes :

« L’instruction est obligatoire pour chaque enfant dès l’âge de trois ans et jusqu’à l’âge de seize ans. » »

Le code étant ensuite ajusté (articles 2 et 3) en de nombreux points pour s’adapter à cette évolution.

Ce texte  :

  • d’une part, consacre, selon l’exposé des motifs de cette loi,  « l’importance pédagogique de l’école maternelle dans le système éducatif français »… ce qui est un peu pompeux et est beaucoup dire au regard d’un ajustement qui n’est pas une révolution au regard des statistiques de scolarisation des enfants de 3 à 6 ans à ce jour. La scolarisation en 2016 des enfants de 3 ans était de… 97,5 %. Autant dire que cette révolution n’en est pas une sur le terrain. Mais cet ajustement législatif met fin à une tendance à une baisse, certes faible à ce jour, de la scolarisation dans cette tranche d’âge.
  • renforce, d’autre part, le rôle décisif de l’enseignement pré-élémentaire dans la réduction des inégalités dès le plus jeune âge, et notamment la première d’entre elles, celle de l’inégalité face au langage.

 

III. Ressources financières pour les communes

 

L’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire constitue une extension de compétence au sens de l’article 72-2 de la Constitution qui doit, en application des mêmes dispositions, être « accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

L’article 4 prévoit donc que l’État attribuera des ressources aux communes qui justifieront, au titre de l’année scolaire 2019-2020 (année scolaire d’entrée en vigueur de l’extension de l’instruction obligatoire) et du fait de cette seule extension de compétence, une augmentation de leurs dépenses obligatoires par rapport à celles qu’elles ont exposées au titre de l’année scolaire 2018-2019.

Soit la formulation suivante :

L’État attribue à chaque commune les ressources correspondant à l’augmentation des dépenses obligatoires qu’elle a consenties en application des dispositions des articles L. 212-4, L. 212-5 et L. 442-5 du code de l’éducation au titre de l’année scolaire 2019-2020 par rapport à l’année scolaire précédente dans la limite de la part d’augmentation résultant directement de l’abaissement à trois ans de l’âge de l’instruction obligatoire.

Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article.

 

Chacun pourra noter que le Ministère a pris grand soin de noter que ce qui sera indemnisé par l’Etat, au profit des communes ou de leurs groupements, sera l’augmentation des dépenses obligatoires consenties (donc ne devraient pas être prises en compte les dépenses résultant des scolarisations facultatives)… mais dans la limite « de la part d’augmentation résultant directement de l’abaissement à trois ans de l’âge de l’instruction obligatoire ». Par conséquent, s’agira-t-il de compenser uniquement les nouvelles inscriptions résultant de ce texte (presque rien) ? ou (moins probable) toutes celles qui résultent aussi d’un passage d’une scolarisation facultative à une scolarisation obligatoire ?

 

IV. Instruction en famille

L’article 5 clarifie les objectifs du contrôle de l’instruction en famille en en précisant l’objet et les objectifs pédagogiques au regard desquels il s’exerce, et précise les conditions d’information des personnes responsables de l’enfant. Les modalités du contrôle sont définies par l’autorité académique ; il est organisé en principe au domicile où l’enfant est instruit.

L’article précise qu’en cas de refus, deux fois de suite et sans motif légitime, de soumission au contrôle, l’administration est en droit de mettre en demeure les responsables légaux d’inscrire leur enfant dans un établissement d’enseignement public ou privé.

Ce texte non seulement donc renforce ce contrôle et en précise les objectifs, mais semble permettre une adaptation (plus modulée que de par le passé) d’une académie l’autre.

Il est à noter que cette instruction en famille quoique très marginale, s’avère très tendance dans divers milieux (fort divers d’ailleurs).

 

V. Le titre II de la loi, institué « INNOVER POUR S’ADAPTER AUX BESOINS DES TERRITOIRES »

 

NB à partir de ce point  notre commentaire reprend largement l’exposé des motifs de la loi, car nous n’avons pas vu de raison de nous en écarter notablement au contraire de ce qui était à signaler pour le titre Ier. 

 

L’article 6 institue le cadre législatif applicable aux établissements publics locaux d’enseignement international (EPLEI) qui se rattachent à la catégorie existante des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) ; toutefois, ils s’écartent de plusieurs dispositions législatives applicables aux EPLE dans la mesure où leur création intègre des classes des premier et second degrés.

Ces EPLEI pourront préparer à l’option internationale du diplôme national du brevet et celle du baccalauréat ou à la délivrance simultanée du baccalauréat général et du diplôme ou de la certification permettant l’accès à l’enseignement supérieur dans un État étranger en application d’accords passés avec lui. Pour ceux disposant de l’agrément délivré par le Conseil supérieur des écoles européennes, ils prépareront au baccalauréat européen.

L’article 7 permet de concrétiser l’engagement pris par le Gouvernement en mai 2018 de créer un rectorat de plein exercice à Mayotte qui se substituera, dès 2020, au vice-rectorat en place.

Le chapitre II du titre II renforce le recours à l’expérimentation. En effet, les dispositions relatives à l’expérimentation sont très éparpillées dans le code de l’éducation et pour certaines, obsolètes. Cette situation constitue un frein à l’innovation et à la production de connaissances dans le domaine de l’éducation, au moment même où s’affirme la nécessité de recourir à la recherche pour améliorer l’efficacité du système éducatif.

L’article 8 regroupe les textes relatifs à l’expérimentation dans un seul et même chapitre du code de l’éducation, situé dans le livre consacré à l’organisation des enseignements scolaires. Il précise par ailleurs les conditions dans lesquelles des travaux de de recherche peuvent être menés en milieu scolaire. Il étend également leur champ d’intervention potentiel en autorisant leur organisation dans les écoles et les établissements privés sous contrat.

L’article prévoit enfin d’étendre les domaines dans lesquels les écoles et établissements d’enseignement scolaires peuvent, sous réserve de l’accord des autorités académiques, décider la mise en œuvre d’expérimentations. Ces nouveaux domaines concernent l’organisation des horaires d’enseignement dans le respect des obligations réglementaires de service des enseignants et les procédures d’orientation des élèves.

Le chapitre III du titre II relatif à l’évaluation concrétise un engagement du Président de la République que chaque établissement scolaire bénéficie d’un diagnostic régulier, portant sur l’ensemble de ses missions : enseignement, progrès des élèves, projets pédagogiques, climat scolaire. La France est en effet l’un des derniers grands pays à n’avoir pas développé une politique nationale d’évaluation de ses établissements scolaires.

Par ailleurs, en décembre 2017, la Cour des comptes a dressé un constat sévère du paysage de l’évaluation dans l’enseignement scolaire, relevant notamment l’absence de coordination des différents acteurs internes de l’évaluation. Voir à ce sujet :

 

L’article 9 met en place un nouveau conseil d’évaluation de l’école, qui intégrera en partie les attributions actuelles du Conseil national d’évaluation du système scolaire (CNESCO).

Au cœur du ministère par l’avis que rendra le ministre sur son programme de travail et par la présence des chefs des principaux services producteurs internes d’évaluations, tout en disposant des garanties suffisantes d’indépendance, ce nouveau conseil d’évaluation de l’école a pour ambition, grâce au périmètre très large des évaluations qu’il examinera et pilotera pour les nouvelles évaluations d’établissements, de devenir un instrument efficace et reconnu d’évaluation de l’efficacité du système scolaire français.

 

VI. La formation initiale des professeurs et autres dispositions en matière de GRH

 

Le titre III propose diverses dispositions pour améliorer la gestion des ressources humaines au sein de l’éducation nationale, et notamment la formation initiale des professeurs (chapitre Ier).

La formation initiale des professeurs est organisée par les écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE) qui sont des composantes des universités. En dépit d’améliorations récentes, les formations délivrées en ESPE sont encore inégales, tant en termes de durée de formation qu’en type de formation délivrée.

L’exposé des motifs de la loi insiste sur l’importance de s’assurer que les professeurs bénéficient sur tout le territoire national :

d’une formation de qualité égale, majoritairement consacrée aux savoirs disciplinaires fondamentaux et à la connaissance des valeurs de la République, fondée sur les travaux de la recherche et la connaissance des méthodes pédagogiques les plus efficaces. Ceci implique de repenser les exigences et la gouvernance du dispositif, tout en confirmant son ancrage dans l’enseignement supérieur.

Telle est l’ambition du Gouvernement en transformant les ESPE en Instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation.

 

L’article 10 prévoit qu’il incombera désormais aux ministres chargés de l’enseignement supérieur et de l’éducation nationale d’arrêter leur référentiel de formation.

L’article 11 procède à la mise à jour des dispositions législatives du code de l’éducation et du code général de collectivités territoriales compte tenu du changement de nom des écoles supérieures du professorat et de l’éducation en instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation.

L’article 12 modifie la gouvernance des instituts nationaux supérieurs du professorat. Il institue un comité, présidé par le recteur et le président de l’établissement de rattachement de l’institut, qui auditionnera les candidats à l’emploi de directeur et renvoie à un décret la fixation de la durée des fonctions de directeur de l’institut, la définition des conditions à remplir pour accéder aux fonctions de directeur d’institut ainsi que les modalités de désignation et de fonctionnement du comité d’audition.

Le chapitre II du titre III prévoit diverses dispositions qui renforcent les spécificités des personnels au service de la mission éducative.

L’article 13 complète l’article L. 911-5 du même code relatif aux incapacités de plein droit d’exercer dans un établissement d’enseignement public ou privé en élargissant, par souci d’égalité, aux enseignants du second degré général les dispositions actuellement applicables à tous les personnels dirigeants ou employés dans une école ou un établissement du second degré à leur seule exception.

Afin de développer le prérecrutement des personnels enseignants, l’article 14 modifie l’article L. 916-1 du code de l’éducation pour prévoir que certains assistants d’éducation inscrits dans une formation dispensée par un établissement d’enseignement supérieur délivrant un diplôme préparant au concours d’accès aux corps enseignants ou d’éducation peuvent exercer, de manière progressive et dans une perspective de préprofessionnalisation, des fonctions pédagogiques, d’enseignement ou d’éducation. Les conditions de sélection de ces assistants d’éducation ainsi que les modalités selon lesquelles ils pourront exercer des fonctions pédagogiques, d’enseignement ou d’éducation seront fixées par décret.

L’article 15 consolide les dérogations au statut général dont bénéficient les conseillers principaux d’éducation, les personnels d’orientation, les personnels de direction des établissements d’enseignement et les personnels d’inspection sur le fondement de l’article 10 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.

L’article 16 modifie l’article L. 952-6 du même code afin de permettre au président d’un établissement public d’enseignement supérieur de présider la formation restreinte du conseil académique, ou de l’organe en tenant lieu, ainsi que du conseil d’administration lorsque le président n’est pas un « représentant » des enseignants-chercheurs.

Par ailleurs, l’article supprime également une disposition générique, aujourd’hui sans effet, prévoyant la transmission au ministre d’un avis établi par le chef d’établissement concernant toute appréciation portée sur le recrutement et la carrière des enseignants-chercheurs.

 

VII. Diverses mesures de simplification du système éducatif (dont des académies métropolitaines enfin alignées sur le découpage régional)

 

Le Gouvernement a souhaité qu’à compter du 1er janvier 2020, les périmètres des académies métropolitaines soient alignés sur les périmètres des treize régions de métropole.

L’article 17 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les dispositions législatives rendues nécessaires par le nouveau découpage territorial des circonscriptions académiques et la réorganisation, sur le territoire national, des services déconcentrés relevant des ministères chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, dans le périmètre des circonscriptions administratives régionales de l’État.

L’article 18 habilite le Gouvernement à modifier par voie d’ordonnance l’organisation, le fonctionnement et les attributions des conseils académiques et départementaux de l’éducation nationale afin de redynamiser le fonctionnement de ces instances qui ont vocation à devenir des outils de concertation des politiques publiques éducatives au plus près des spécificités de chaque territoire.

L’article 19 a pour objet la mise en œuvre d’un mécanisme de compensation entre l’attribution par l’État des bourses nationales de lycée aux familles d’une part et d’autre part le recouvrement des frais de pension ou de demi-pension par l’établissement public local d’enseignement (EPLE) qui gère les services d’hébergement et de restauration dans le cadre prévu par l’article L. 412-23 du code de l’éducation. Il permet de déroger à l’article 1347 du code civil en alignant le mécanisme de compensation pour les bourses nationales de lycée sur celui déjà prévu pour les bourses de collège à l’article L. 531-2 du code de l’éducation. Le mécanisme de compensation ainsi prévu permet d’éviter aux familles des élèves boursiers de faire l’avance des frais liés à la pension ou à la demi-pension.

La loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris prévoit la fusion des quatre premiers arrondissements parisiens en un secteur unique à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux. Elle prévoit en conséquence, à la même date, la fusion en une caisse des écoles unique des caisses des écoles de chacun des quatre arrondissements mais sans disposition transitoire permettant d’assurer la continuité du service public de la restauration scolaire des arrondissements fusionnés. Les quatre caisses des écoles existantes ne seront en effet plus compétentes à l’issue du scrutin municipal alors que la caisse unique ne sera pas encore mise en place.

L’article 20 prévoit par conséquent la création d’une caisse de préfiguration à compter du renouvellement général des conseils municipaux et le maintien en activité des quatre caisses existantes jusqu’au 31 décembre 2020 afin de transférer, pendant cette période, les actifs, les marchés et les personnels de chacune des caisses vers la caisse de écoles unique du premier secteur parisien.

L’article 21 simplifie la procédure de recrutement d’agent comptable d’établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPCSCP) en l’alignant sur la procédure de recrutement des emplois fonctionnels des autres administrations et établissements publics administratifs. Cette disposition permettra également l’élargissement du vivier de candidats potentiels à l’emploi d’agent comptable d’EPSCP.

L’article 22 habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance les dispositions législatives particulières à l’outre-mer. De nombreux articles du code de l’éducation portant application et adaptation des dispositions du code aux collectivités d’outre-mer n’ont pas été mis à jour, notamment pour tenir compte des nouvelles compétences en matière d’éducation et d’enseignement des premier et second degrés qu’exerce la Nouvelle-Calédonie depuis le 1er janvier 2012 en application de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

À cet égard, le Gouvernement a été habilité par l’article 55 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique à modifier par ordonnance les dispositions législatives particulières à l’outre-mer pour procéder aux mises à jour nécessaires. Cette habilitation a expiré le 27 août dernier sans que l’ordonnance attendue n’ait été adoptée.

En effet, compte tenu, d’une part, de la complexité des questions juridiques soulevées par la modification de certaines dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française et, d’autre part, des échéances électorales en Nouvelle-Calédonie, il a été décidé de reporter la transmission au Conseil d’État du projet d’ordonnance et de solliciter une nouvelle habilitation dans le plus proche vecteur législatif susceptible de s’y prêter.

L’article 23 corrige une erreur matérielle dont est entaché l’article 16 de la loi n° 2018 -166 du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants qui a omis d’étendre aux collectivités d’outre-mer régies par le principe de spécialité législative (en l’espèce, Wallis-et-Futuna, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie) les modifications qu’il apporte au dispositif d’expérimentations en matière d’accès aux études de santé autorisé dans les établissements d’enseignement supérieur par l’article 39 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche.

Son II tire les conséquences de la suppression par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel de l’article L. 335-6 du code de l’éducation auquel renvoyait l’article L. 612-3-2 du même code.

L’article 24 soumet à l’approbation du Parlement six ordonnances adoptées par le Gouvernement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, en y intégrant les modifications qui avaient été prévues par les projets de lois de ratification soumis au Conseil d’État, lequel leur avait donné un avis favorable, qui concernent trois d’entre elles, en l’espèce :

– l’ordonnance n° 2014-691 du 26 juin 2014 portant suppression des compétences contentieuses et disciplinaires du Conseil supérieur de l’éducation et des conseils académiques de l’éducation nationale,

– l’ordonnance n° 2014-135 du 17 février 2014 modifiant la partie législative du code de la recherche,

– l’ordonnance n° 2015-24 du 14 janvier 2015 portant extension et adaptation dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche.

L’article 25 prévoit les modalités d’entrée en vigueur.

 

Conclusion : des demies-mesures assumées comme telles

Au total, le Ministre Blanquer s’était, il y a un an, félicité qu’il n’y aurait pas de loi portant son nom. Un an après, un projet de loi est donc sur les rails. Les moqueurs souligneront qu’il y aura bien une loi Blanquer, mais une petite, une toute petite loi. Les défenseurs du Ministre souligneront que justement, le Ministre voulait réformer par petites touches, décret après décret, sans grande réforme législative, et que c’est ce qu’il fait, justement. A chacun de se faire sa propre opinion en lisant ce texte :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/projets/pl1481.asp