Halles et marchés : quel est le régime contentieux applicable aux suspensions et aux exclusions ?

La CAA de Versailles a eu l’occasion de traiter d’un cas intéressant quant au régime applicable aux suspensions  puis aux exclusions de droits de place sur les halles et marchés, arrêt à retracer (II) non sans avoir d’abord rappelé le cadre juridique (I) dont il est question en ces domaines. En effet, ce régime qui déjà mêle étroitement contentieux judiciaire et administratif, service public et pouvoir de police, relève, selon la CAA de Versailles, même pour des sanctions pour méconnaissance du règlement du marché, des pouvoirs de police du maire et, par conséquent, du contrôle du juge de l’excès de pouvoir, ce qui entraîne diverses conséquences. 

 

 

I. Un cadre juridique déjà bigarré

 

Il existe divers types de marchés : et, à côté des foires, des marchés de gros, ou d’intérêt national, se trouvent les marchés dits « de détail » ou « d’approvisionnement » regroupent à la fois les marchés de plein air et les halles.

Ces marchés se sont vu dotés, depuis le premier Empire, d’un droit fort original par certains côté, notamment en matière de régime des droits de place.

Le juge distingue entre :
• les halles et marchés, qui constituent un service public industriel et commercial, et où les commerçants ne viennent (au moins en théorie) qu’épisodiquement ;
• les galeries marchandes (ou commerçantes), où les commerçants sont sédentaires, installés de façon définitive avec une activité exercée continûment.

Nombre de halles tendent à muer en galeries marchandes…

Mais restons sur les cas où nous sommes bien encore en halles et marchés, classiquement.

En ce cas, on a un service public industriel et commercial, qui doit être à l’équilibre financier, comme tout service public industriel et commercial.

Les « droits de place » — dont le régime juridique s’avère fort original et fait intervenir des contentieux judiciaires ou administratifs selon les cas avec affermage possible de cette recette pourtant fiscale (!) — devront donc couvrir les charges du service (sauf dans certains cas, notamment s’il s’agit de « maintenir un service nécessaire à la population en milieu rural » avec signature de conventions particulières).

Et, surtout, c’est au maire, au titre de ses pouvoirs de police, qu’il revient de fixer les règles d’attribution des places dans les halles et marchés (règlement municipal), en fonction desquelles le placier attribue les places.

Le commerçant ne bénéficie que d’un droit d’occupation précaire, personnelle et révocable. Si la halle n’est pas devenue une galerie commerçante, le commerçant n’a aucun droit à garder la même place lorsqu’il arrive à la fin de la période d’autorisation qui lui a été donnée.
En revanche, le commerçant a le droit de jouir de son emplacement durant la durée de son autorisation, sauf si l’intéressé a violé les dispositions du règlement du marché ou si un motif d’ordre public le commande.

Si durant une longue période le commerçant a été maintenu avec la même place, puis qu’un jour on décide de ne pas attribuer de nouveau cet emplacement à ce commerçant, il est envisageable que celui-ci puisse bénéficier d’une indemnisation partielle.

Naturellement, le commerçant ne peut laisser la disposition de son emplacement à un tiers non autorisé.

 

 

II. Un régime contentieux de recours pour excès de pouvoir

 

La  CAA de Versailles a eu l’occasion de traiter d’un cas intéressant en ce domaine

En l’espèce, M. B s’était vu délivrer à compter du 3 juillet 2006 une autorisation de disposer d’un emplacement fixe au sein d’un marché. A la suite d’un premier contrôle diligenté par la police municipale le 6 décembre 2012, M. B a fait l’objet, par arrêté du 11 janvier 2013, non contesté, d’une exclusion temporaire d’un mois du marché.

Lors d’un second contrôle, le 24 mars 2013, des manquements nouveaux et distincts aux prescriptions du règlement des marchés de la commune ont été constatés, ce qui a conduit le maire à infliger à l’intéressé une « exclusion longue durée » par arrêté du 24 avril 2013.

Estimant que cette mesure constituait une sanction administrative, les premiers juges ont statué comme juges de plein contentieux, ce qui les a conduits, après avoir considéré que la sanction infligée était disproportionnée, à substituer une nouvelle sanction à celle de l’administration, en ramenant à six mois la durée de l’exclusion prononcée.

Saisi d’un appel principal de la commune et d’un appel incident de M. B, la cour a considéré, après avoir relevé d’office le moyen, que l’arrêté litigieux, pris sur le fondement des dispositions du 3° de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, en vue d’assurer le bon ordre sur ces marchés, avait le caractère d’une mesure de police et non d’une sanction, alors même que la mesure en cause se fonde exclusivement sur la méconnaissance, par le titulaire, des dispositions réglementaires applicables aux foires et marchés en raison de son comportement.

Après avoir annulé le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, la cour a estimé que cette mesure, qui doit être regardée comme emportant l’exclusion définitive de M. B des marchés de cette commune en l’absence d’indication de toute durée déterminée, présentait un caractère disproportionné au regard de ses motifs. Ecartant par ailleurs la demande de substitution de motifs présentée par la commune en première instance, la cour a annulé l’arrêté litigieux.

Ce faisant, la CAA :

  • rappelle, ce qui est peu contestable, que arrêtés par lesquels un maire prononce, sur le fondement des dispositions du 3° de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, la suspension d’emplacement sur un marché puis l’exclusion définitive des marchés de la ville, en vue d’assurer le bon ordre sur ces marchés, ont le caractère de mesures de police…
    N.B. : ce point est confirmatif (CE, 9 novembre 1994, M. X, n° 140726, aux tables, concl Arrighi de Casanova) ;
  • en déduit que cela leur retire leur caractère de sanctions, ce qui eût pu être plus discuté
  • étend cela à l’hypothèse où la mesure en cause se fonde exclusivement sur la méconnaissance, par le titulaire, des dispositions réglementaires applicables aux foires et marchés en raison de son comportement, ce qui là encore pouvait donner lieu à débat.
  • en conclut que le juge est alors le juge de l’excès de pouvoir ce qui impose :
    • un contrôle de la légalité de la mesure à la date de son adoption
    • une absence de pouvoir de substitution 

 

 

Cf., sur le moyen relevé d’office : pour le cas où le juge se croit saisi d’un recours de plein contentieux au lieu d’un recours pour excès de pouvoir : CE, 27 avril 2007, M. A, n° 274992, aux tables p. 1046 ; et à l’inverse d’un recours pour excès de pouvoir au lieu d’un recours de plein contentieux : CE, Ass., 16 février 2009, Société Atom, n° 274000.

 

 

 

VOICI CET ARRÊT

CAA de VERSAILLES, 7ème chambre, 21/11/2019, 18VE00577, Inédit au recueil Lebon

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C… B… a demandé au Tribunal administratif de Montreuil d’annuler l’arrêté du 24 avril 2013 par lequel le maire de Garges-lès-Gonesse a prononcé son exclusion pour une longue durée des marchés de la commune, et de condamner la commune de Garges-lès-Gonesse à lui verser une somme totale de 415 150 euros en réparation des préjudices subis du fait de cette exclusion.

Par une ordonnance n° 1309388 du 25 avril 2014, le président du Tribunal administratif de Montreuil a transmis le dossier de sa demande au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise.

Par un jugement n° 1404415 du 18 décembre 2017, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a ramené l’exclusion prononcée à l’encontre de M. B… à une durée de six mois, réformé dans cette mesure l’arrêté du maire de Garges-lès-Gonesse du 24 avril 2013 et rejeté le surplus des conclusions de sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 16 février et 30 août 2018, la commune de Garges-lès-Gonesse, représentée par Me A…, avocat, demande à la Cour :

1°) d’annuler les articles 1er et 2 de ce jugement ayant ramené l’exclusion prononcée à l’encontre de M. B… à une durée de six mois et réformé en ce sens l’arrêté du 24 avril 2013 ;

2°) de rejeter dans son intégralité la demande présentée par M. B… devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise ;

3°) de mettre à la charge de M. B… la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
– le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;
– c’est à tort que les premiers juges, qui ont entaché ce jugement d’une erreur de droit et de fait, ont estimé que l’arrêté du 24 avril 2013 portait exclusion définitive de M. B… ;
– c’est également à tort, au regard des manquements aux prescriptions du règlement des marchés de la commune commis par l’intéressé, que le Tribunal a jugé cette mesure entachée d’une erreur manifeste d’appréciation pour ramener sa durée à six mois ;
– les autres moyens soulevés par M. B… en première instance ne sont pas fondés.

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Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de M. Illouz, conseiller,
– les conclusions de Mme Danielian, rapporteur public,
– et les observations de Me A…, représentant la commune de Garges-lès-Gonesse.

Considérant ce qui suit :

1. M. B… s’est vu délivrer à compter du 3 juillet 2006 une autorisation de disposer d’un emplacement fixe au sein du marché Saint-Just de Garges-lès-Gonesse. Cette installation a été l’objet, le 24 mars 2013, d’un contrôle de police à l’issue duquel un procès-verbal constatant des manquements aux prescriptions du règlement des marchés de la commune a été dressé. Par un arrêté du 24 avril suivant, le maire de Garges-lès-Gonesse a prononcé l’exclusion de M. B… des marchés de la commune pour une longue durée. Le recours gracieux formé le 13 juin 2013 par intéressé contre cette décision a été rejeté par un courrier du 6 août suivant. La commune de Garges-lès-Gonesse relève régulièrement appel du jugement du 18 décembre 2017 en tant que, par ce jugement, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a ramené à six mois la durée de l’exclusion prononcée à l’encontre de M. B… et réformé en ce sens l’arrêté du 24 avril 2013. Par la voie de l’appel incident, M. B… demande à la Cour d’annuler cet arrêté en toutes ses dispositions.
Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Les arrêtés par lesquels un maire prononce, sur le fondement des dispositions du 3° de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, la suspension d’emplacement sur un marché puis l’exclusion définitive des marchés de la ville, en vue d’assurer le bon ordre sur ces marchés, ont le caractère de mesures de police et non de sanctions. Il en va ainsi y compris dans l’hypothèse où la mesure en cause se fonde exclusivement la méconnaissance, par le titulaire, des dispositions réglementaires applicables aux foires et marchés en raison de son comportement. Il appartient, dès lors, au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un recours tendant à l’annulation d’une telle mesure, d’en contrôler la légalité à la date de son adoption et non de prendre une décision se substituant à celle de l’administration.
3. Il résulte des termes du jugement attaqué que le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a estimé que le recours formé par M. B… contre l’arrêté du maire de Garges-lès-Gonesse prononçant son exclusion pour une longue durée des marchés de la commune relevait du contentieux de pleine juridiction et a substitué sa décision à celle de l’autorité administrative. En statuant ainsi, alors qu’il lui appartenait seulement de se prononcer, comme juge de l’excès de pouvoir, sur la légalité de cet arrêté, les premiers juges se sont mépris sur l’étendue de leurs pouvoirs. Il appartient, dès lors, à la Cour de relever d’office l’erreur ainsi commise par ce Tribunal. Le jugement attaqué doit, par suite, être annulé en tant qu’il statue sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du maire de Garges-lès-Gonesse du 24 avril 2013.
4. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions de la demande présentée par M. B… devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise tendant à l’annulation l’arrêté du maire de Garges-lès-Gonesse prononçant son exclusion pour une longue durée des marchés de la commune.
Sur la légalité de l’arrêté du maire de Garges-lès-Gonesse du 24 avril 2013 :
5. Aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales :  » La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (…) / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés (…) « . Le deuxième alinéa de l’article L. 2224-18 du même code dispose que :  » Le régime des droits de place et de stationnement sur les halles et les marchés est défini conformément aux dispositions d’un cahier des charges ou d’un règlement établi par l’autorité municipale après consultation des organisations professionnelles intéressées. « .
6. L’arrêté litigieux du 24 avril 2013 a été pris par le maire de Garges-lès-Gonesse dans le cadre de ses pouvoirs de police des marchés, qu’il tient des dispositions précitées de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales que cet arrêté vise. Contrairement à ce que soutient la commune, il doit être regardé comme emportant l’exclusion définitive de M. B… des marchés de cette commune en l’absence d’indication de toute durée déterminée et des termes employés dans le courrier du 6 août 2013 rejetant le recours gracieux formé par l’intéressé.
7. L’arrêté en litige relève, d’une part, que M. B… avait déjà fait l’objet d’un précédent procès-verbal dressé le 6 décembre 2012 constatant une non présentation de documents d’identité, un emploi de salariés non déclarés et le non-respect d’une injonction de remballage immédiat émanant des forces de l’ordre. Il est cependant constant que ces faits avaient déjà donné lieu à une précédente mesure d’exclusion des marchés municipaux d’une durée d’un mois et qu’ils n’ont pas été ultérieurement réitérés. Cet arrêté mentionne d’autre part qu’au cours du contrôle du 24 mars 2013, les forces de l’ordre ont constaté que, parmi les documents présentés, l’extrait du certificat d’immatriculation au registre du commerce et des sociétés de la SARL Marché Plus, entité par laquelle M. B… exploite son emplacement fixe au sein des marchés de Garges-lès-Gonesse, datait de plus de trois mois et que le certificat d’assurance professionnelle n’était quant à lui plus valable. Toutefois, si l’article 23 du règlement des marchés de la commune prescrit aux commerçants de présenter les documents afférents à leur commerce aux agents chargés d’en assurer la vérification, ni ces dispositions, ni aucune autre contenue dans ce règlement n’impose aux commerçants de présenter un extrait du certificat d’immatriculation au registre du commerce et des sociétés de moins de trois mois lors des contrôles dont ceux-ci sont susceptibles de faire l’objet une fois l’autorisation délivrée. Par ailleurs, s’il ressort des pièces du dossier que M. B… n’a, en méconnaissance des dispositions combinées des articles 35 et 49 de ce règlement, pas présenté de certificat d’assurance professionnelle en cours de validité lors de ce contrôle, il ressort également des pièces du dossier que l’intéressé avait bien renouvelé une telle assurance, laquelle était ainsi toujours en cours de validité à la date du contrôle. Dès lors, l’arrêté du maire de Garges-lès-Gonesse du 24 avril 2013 prononçant l’exclusion définitive des marchés de la commune de M. B… présente un caractère disproportionné au regard des motifs énoncés par cet arrêté.
8. Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.
9. Pour établir que la décision attaquée était légale, la commune a invoqué, dans un mémoire en défense communiqué en première instance, un autre motif, tiré de ce que M. B… aurait méconnu les dispositions de l’article 21 du règlement des marchés de la commune, lequel prohibe le prêt et la sous-location des emplacements accordés à titre strictement personnel, en exerçant une activité sur le domaine public par l’intermédiaire de la SARL Marché Plus, dont il est le gérant, alors qu’une autorisation d’occupation du domaine lui avait été délivrée en son nom personnel. Il est cependant constant que le règlement des marchés de la commune de Garges-lès-Gonesse ne prohibe pas l’exercice d’une activité sur un emplacement de marché par une société à responsabilité limitée en vertu d’une autorisation délivrée à son gérant par le gestionnaire du domaine public, son article 7 prescrivant aux pétitionnaires d’une telle autorisation de fournir notamment à l’autorité gestionnaire du domaine un extrait du certificat d’immatriculation au registre du commerce et des sociétés. Il résulte de l’instruction qu’une demande de certificat d’immatriculation au registre du commerce et des sociétés a d’ailleurs été formulée par les services municipaux auprès de M. B… à l’occasion de la délivrance de son autorisation au cours de l’année 2006. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 21 du règlement des marchés de la commune de Garges-lès-Gonesse n’était pas susceptible de fonder légalement l’arrêté en litige à la date de son édiction et cette demande de substitution de motifs ne peut être accueillie
10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la demande, que M. B… est demander à obtenir l’annulation de l’arrêté du maire de Garges-lès-Gonesse du 24 avril 2013 prononçant son exclusion définitive des marchés de la commune.
Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. B…, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Garges-lès-Gonesse demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette commune une somme de 2 000 euros à verser à M. B… sur le fondement des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise n° 1404415 du 18 décembre 2017 est annulé en tant qu’il a statué sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du maire de Garges-lès-Gonesse du 24 avril 2013.
Article 2 : L’arrêté du maire de Garges-lès-Gonesse du 24 avril 2013 est annulé.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Garges-lès-Gonesse est rejeté.
Article 4 : La commune de Garges-lès-Gonesse versera à M. B… une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
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N° 18VE00577