Résumons le rapport 2020 de la Cour des comptes sur les finances publiques…

La Cour des comptes vient de remettre son rapport 2020 sur la situation et les perspectives des finances publiques.

VOICI UN LIEN VERS CE RAPPORT :

 

Résumons ce rapport, passionnant à vrai dire à un moment crucial (mots qui pour une fois ne sont pas surjoués, sur-utilisés) :

Ce qui suit mêle des extraits du résumé de ce rapport, des tableaux et des graphiques de ce rapport et quelques phrases sorties de ce rapport. Nous avons tenté de limiter nos ajouts personnels ci-dessous aux simples transitions sauf dans quelques extraits où nous signalons alors les phrases qui ne sont que de notre cru, pour éviter toute ambiguïté. les mises en gras et/ou souligné sont de nous.

 

L’épidémie virale qui a touché le monde en 2020 et notamment la France a des conséquences de premier ordre pour les finances publiques. D’abord et avant tout sanitaire, cette crise a conduit à restreindre fortement l’activité économique pendant plusieurs semaines, la reprise de l’économie se faisant progressivement depuis. Il devrait s’ensuivre une perte massive de recettes publiques qui, ajoutée au coût des mesures de soutien adoptées pour éviter une crise encore plus grave, porterait le déficit public à un niveau sans précédent en 2020, à deux chiffres en part de PIB.

Or, la France n’a pas abordé cette crise avec des finances publiques restaurées. Depuis 40 ans, sa dette publique en part de PIB a augmenté presque sans discontinuer. Le choc économique et financier de la fin des années 2000, dans un contexte très différent de la crise actuelle, avait déjà conduit à une forte dégradation des comptes publics, en France comme chez ses partenaires. Un redressement a été par la suite entrepris, reposant notamment sur des hausses de prélèvements obligatoires au début des années 2010, mais cet effort s’est essoufflé au cours de la décennie.Alors que le déficit structurel demeurait élevé, les baisses de prélèvements ont succédé aux hausses, tandis que le rythme d’évolution de la dépense n’a pas été infléchi en conséquence, malgré un environnement de taux d’intérêt faibles conduisant à un allégement de la charge d’intérêts.

Les résultats de finances publiques en 2019 témoignent de ce redressement inachevé.

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Le déficit public s’est établi à 3 points de PIB, dont 0,9 point de PIB d’effet ponctuel lié à la transformation du CICE en allégement de cotisations sociales. Le déficit structurel n’a pas été réduit : à 2,2 points de PIB, comme en 2018, il est resté éloigné de l’objectif de moyen terme d’équilibre structurel. Les mesures de baisse de prélèvements obligatoires se sont élevées à près de 10 Md€, soit 0,4 point de PIB ; elles reflètent les baisses envisagées dès le projet de loi de finances initiale, ainsi que les décisions, prises à la suite des mouvements sociaux de fin 2018, pour soutenir davantage le pouvoir d’achat des ménages et ne pas augmenter la fiscalité énergétique. Dans le même temps, la dépense publique a accéléré en 2019 : si sa croissance est restée un peu inférieure à la croissance potentielle, cet effort relatif de maîtrise a été insuffisant pour financer les baisses de prélèvements, et a fortiori pour redresser les comptes publics.

 

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Le rapport ne nous apprend que peu de choses sur le fait que l’Etat s’est endetté et a a peu réduit ses dépenses au contraire des collectivités locales, même si le rapport ne le dit pas vraiment ainsi. Mais voici quelques graphiques ou tableaux très éloquents issus de ce rapport :

 

 

Mais très intéressant aussi est cet autre tableau qui montre une reprise (bienvenue… NDLR…) de l’investissement local  :

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Avec des ventilations qu’il est bon de rappeler… en variation :

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C’est donc avec des marges d’action insuffisamment restaurées que la France a abordé la crise sanitaire. Elle n’a pas profité de la période de conjoncture assez favorable des années récentes pour supprimer la part structurelle de son déficit public. Elle n’en a pas non plus profité pour réduire significativement le poids de la dépense publique qui, à plus de 55 points de PIB en 2019, est demeuré huit points au-dessus de la moyenne de la zone euro. Elle a achevé la décennie précédente avec un niveau de dette de près de 100 points de PIB, alors qu’il était de moins de 65 points de PIB en 2007. Signe d’une divergence préoccupante, la dette publique de l’Allemagne, qui se situait en 2007 à un niveau similaire en part de PIB à celle de la France, est revenue en 2019 en dessous de 60 points de PIB.

Soit… et en montants globaux comparés :

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En 2020, le choc subi par les finances publiques est massif. Selon la dernière prévision du Gouvernement, le déficit public s’établirait à 250 Md€, soit 11,4 points de PIB. L’ampleur du soutien apporté cette année par les finances publiques au maintien des revenus est donc sans précédent. La dette publique augmenterait de près de 270 Md€ en 2020 et dépasserait 120 points de PIB. En montant, elle représenterait l’équivalent de presque 40 000 € par Français.

En loi de finances initiale, le déficit public pour 2020 était prévu à un peu plus de 50 Md€ ; la dégradation attendue aujourd’hui est donc de près de 200 Md€.

Voyons les évolutions, LFR (loi de finances rectificative) après LFR en 2020 retracées par ce tableau tout à fait ébouriffant (le terme n’étant évidemment pas imputable à la Cour !) :

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Avec cette ventilation des dépenses (qui n’inclut pas les dépenses des collectivités locales… lesquelles ont parfois l’impression d’avoir tout fait de leur côté, ce qui est budgétairement erroné… là encore ces derniers commentaires ne sont pas à imputer à la Cour des comptes) :

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Cette explosion du déficit résulte principalement de l’effet sur les recettes publiques du recul du PIB (-11 % en volume sur l’année selon la dernière hypothèse du Gouvernement) : la perte de recettes publiques serait de l’ordre de 135 Md€, expliquant environ les deux tiers du relèvement du déficit. Une petite partie de l’augmentation des dépenses publiques est aussi imputable à l’effet mécanique de la récession, s’agissant notamment des prestations de chômage.

La hausse du déficit résulte également des dispositifs de soutien que le Gouvernement a présentés en trois lois de finances rectificatives entre mars et juin. Leur impact direct sur le déficit public est de plus de 57 Md€, soit 2,6 points de PIB. Au-delà de ces mesures, l’État a accordé sa garantie à un très important programme de prêts aux entreprises (jusqu’à 300 Md€) et entrepris des opérations de sauvetage d’entreprises par des prises de participations ou des prêts. Globalement, ces actions sont assez comparables, par leur ampleur et leur nature, à celles adoptées par les pays voisins, même si les éléments disponibles rendent difficiles les comparaisons et s’il peut y avoir des écarts sensibles entre les mesures annoncées et leur concrétisation.

 

Compte tenu des fortes incertitudes qui pèsent sur l’évolution de la situation sanitaire et la vigueur de la reprise de l’activité au second semestre, les prévisions de finances publiques pour 2020 sont globalement équilibrées. S’agissant du PIB, sauf en cas de recrudescence de l’épidémie conduisant à de nouvelles restrictions, le recul envisagé de 11 % est une hypothèse plausible, voire prudente au regard des dernières informations conjoncturelles. Les hypothèses retenues sur l’évolution des recettes sont également raisonnables de même que celles, réévaluées par le troisième projet de loi de finances rectificative, relatives au coût des mesures de soutien. Toutefois, le Gouvernement n’a pas incorporé à sa dernière prévision certaines annonces ultérieures comme le plan en faveur du petit commerce. Il n’a pas non plus inscrit d’effet sur le déficit, en comptabilité nationale, de certains dispositifs qui pourraient en avoir, comme les reports de cotisations sociales ou les opérations de renflouement.

Voici là encore quelques graphiques et extraits intéressants tirés de ce rapport :

Au total, face à l’urgence, l’État a joué le rôle d’« assureur en dernier ressort » de l’économie et des revenus. Il l’a fait en France comme l’ont fait les pays voisins, les règles ordinaires de conduite des finances publiques au sein de la zone euro étant suspendues. Ainsi, les revenus des agents privés ont été pour la plus grande partie préservés. La perte de richesse collective entraînée par la récession a dès lors trouvé sa principale contrepartie en une forte augmentation de la dette publique. Si pour certains la crise a déjà eu des conséquences dramatiques, l’essentiel de son coût économique n’a pas encore été « payé » : il a été transféré sur la dette publique.

La soutenabilité de cette dette constitue désormais un enjeu central. On peut s’attendre, en 2021 et au-delà, à un net rebond de l’économie et partant, à une réduction mécanique du déficit public vers des niveaux moins élevés. Le Gouvernement table à ce stade sur une hypothèse de rebond total à terme : le PIB potentiel n’aurait pas été affecté par la crise, notamment grâce aux dispositifs de soutien adoptés. Une telle hypothèse apparaît cependant optimiste. Il est plus vraisemblable, malgré l’origine sanitaire et non économique ou financière de la crise, qu’elle laissera des séquelles durables sur les capacités économiques, affectant ainsi de manière persistante les ressources publiques. Le rééquilibrage spontané des comptes publics ne sera, selon toute vraisemblance, que très partiel : sans action de redressement, le déficit risque d’être durablement très élevé, nettement supérieur au niveau d’avant crise. La trajectoire de dette ne serait alors pas maîtrisée.

 

La France ne peut laisser filer son endettement sans s’exposer à des difficultés majeures à moyen et long termes. Dans l’immédiat, les risques d’une crise financière sont faibles car les taux d’intérêt sont à un niveau historiquement bas. Mais à long terme, ils pourraient finir par remonter, dans l’ensemble de la zone euro ou dans les États les plus endettés de celle-ci. Si elle n’avait pas entre-temps diminué son endettement public rapporté au PIB, la France se retrouverait dans une situation très difficile. Réduire la dette est également nécessaire pour restaurer des marges d’action et pour atténuer les divergences de trajectoire entre pays de la zone euro, notamment entre la France et l’Allemagne. Ce sera, une fois passées les conditions exceptionnelles liées à la pandémie, l’enjeu du renouvellement du Pacte de stabilité et de croissance.

Dans l’immédiat, le Gouvernement envisage de continuer à soutenir l’économie dans le cadre d’une action de « relance ». Pourtant, si des mesures complémentaires peuvent soutenir l’emploi et accompagner les transitions, ces actions devraient désormais se faire de façon ciblée, et ne pas être financées par de la dette. De telles mesures complémentaires, comme celles déjà prises, doivent en tout état de cause être temporaires et prévoir des clauses d’extinction claires. De plus, certaines actions de relance pourraient être financées par une initiative européenne, telle qu’évoquée récemment, plutôt que par un recours en sus à de l’endettement national.

Au-delà de ces mesures de court terme, la France va devoir rebâtir une stratégie de finances publiques. Une action en profondeur est nécessaire afin d’ancrer la soutenabilité de la dette publique et de rehausser la qualité des politiques publiques. Il est possible, comme le montre l’expérience historique en France et ailleurs, de réduire de façon importante le poids de la dette sans peser durablement sur la croissance. Mais à l’inverse, il ne faut pas tout attendre de celle-ci. Dès que les conditions économiques le permettront, et en cohérence avec les engagements européens, un effort de redressement structurel des finances publiques doit être engagé. Il ne doit pas être trop brutal pour ne pas casser la reprise mais il doit être poursuivi avec constance pour obtenir des résultats tangibles.

La prochaine loi de programmation des finances publiques, dont il serait souhaitable que la présentation intervienne au plus tard en même temps que le prochain programme de stabilité, sera l’occasion de fixer cette orientation et de l’inscrire dans un renforcement du cadre normatif de gouvernance des finances publiques.

Pour mener à bien un tel effort de redressement, indispensable pour maîtriser la trajectoire de finances publiques mais également souhaitable afin d’instaurer les conditions d’une croissance durable, un examen en profondeur de nos politiques publiques est nécessaire. Celui-ci s’impose d’autant plus que s’additionnent les attentes de soutien par la dépense publique. Or, dégager un effort de redressement en dépense significatif implique que la croissance de celle-ci soit sensiblement plus faible que ces dernières années. Il faudra donc accepter de réexaminer les modalités de l’intervention publique dans tous les domaines, en s’appuyant sur des revues de dépense beaucoup plus larges que ce qui a pu être fait par le passé en France.

Ce réexamen de la qualité de la dépense publique doit notamment préserver les investissements publics, par exemple pour appuyer la transition écologique ou le renforcement de notre dispositif de santé publique. Cette orientation visant une recomposition des dépenses publiques en faveur de l’investissement suppose toutefois que soient respectées deux conditions fortes : d’une part, un effort encore accru de maîtrise des autres dépenses publiques ; d’autre part, un renforcement du cadre d’évaluation des investissements publics, afin que les décisions de choix de projets soient davantage éclairées par la considération de leur efficacité et de leur rentabilité socio-économique.

L’effort nécessaire de maîtrise de la dépense dépendra aussi des orientations retenues en matière de prélèvements obligatoires. Si de nouvelles baisses de prélèvements devaient être envisagées, après celles déjà réalisées en 2019 et 2020, elles devraient s’accompagner de hausses d’autres prélèvements ou de suppressions de niches, ou trouver leur contrepartie dans un effort encore accru de maîtrise de la dépense.

La dette publique de la France atteindra en 2020 un niveau en part de PIB qu’elle n’a pas connu depuis les deux guerres mondiales. Avec des taux d’intérêt faibles comme c’est le cas aujourd’hui, cette situation est supportable, ce qui a permis une réponse budgétaire forte à la crise sanitaire. Mais le surcroît de dette entraîné par la crise, comme la dette résultant des déficits passés, n’ont pas disparu pour autant, et ils ne peuvent pas être effacés. La France devra définir une trajectoire de retour à l’équilibre de ses finances publiques et réduire nettement sa dette publique rapportée au PIB pour la rendre soutenable, en mettant à profit la période de conditions financières favorables. L’expérience d’autres pays, et de la France dans un passé plus lointain, montre que cela est possible et compatible avec une dynamique de progrès.