La commune est-elle libre d’implanter ses écoles ou bon lui semble ?

Les articles L.2121-30 du Code général des collectivités territoriales et L.212-1 du Code de l’éducation posent que : « Le conseil municipal décide de la création et de l’implantation des écoles et classes élémentaires et maternelles d’enseignement public après avis du représentant de l’État dans le département. »

 

La commune peut ensuite en son sein même créer des écoles comme il lui plaît, mais avec 6 limites.

 

1re limite : l’obligation d’avoir au moins une école primaire, quitte à ce que celle-ci soit partagée

Il n’en demeure pas moins que le Code de l’éducation pose en principe que « toute commune doit être pourvue au moins d’une école élémentaire publique » (art. L.212-2 du Code de l’éducation).
À ce titre, une commune ne peut donc pas s’opposer à l’ouverture d’une école sur son territoire qui serait demandée par l’inspection d’académie, même en invoquant l’existence d’une école élémentaire publique dans une commune limitrophe (TA Rennes, 10 février 2000, Préfet du Finistère c/ Commune du Folgoët, req. n° 9903270 ; sans doute en cas de prise de la compétence scolaire par une structure intercommunale regroupant la commune dépourvue d’école et la commune dotée d’une école primaire, la réponse du juge eût-elle été différente).
En revanche, rien n’imposait avant la loi Blanquer à une commune la création d’une école préélémentaire (ou « maternelle »), comme le juge a eu l’occasion de le rappeler, puisque la scolarité à cet âge n’était pas, alors, pas obligatoire (CE, 22 juin 1906, Commune de Craon, Rec. 542 ; CE, S., 5 mai 1984, Commissaire de la République de l’Ariège, req. n° 47875, Rec. 315). Ces jurisprudences sont datées depuis la scolarisation obligatoire dès 3 ans induite par la loi Blanquer. Tout au plus pourrait-on estimer ces jurpsrudences comme étant encore pertinentes en TPS, mais c’est un peu théorique.

2e limite : la carte scolaire

La commune est libre de créer des écoles à sa guise, mais avec le risque de ne pas avoir d’enseignants… Il en résulte une nécessaire collaboration entre communes et ministère, au fil de laquelle le ministère, de toute manière, gagne, sauf pouvoir particulier du maire de la commune.

En réalité, la fermeture ou l’ouverture des classes ainsi que l’ouverture ou la fermeture des écoles résultent de la carte scolaire, élaborée annuellement par l’inspection académique qui, en la matière, engage la concertation avec les communes mais, sur le fond, applique strictement les circulaires ministérielles. Pour citer un rapport officiel de 2001 :

« La préparation de la carte scolaire du premier degré est, depuis plus d’un siècle, une responsabilité par- tagée entre l’État et les communes, dont les actions sont complémentaires dans le respect de leurs compé- tences respectives. Celles-ci se sentent pourtant souvent en porte-à-faux : alors même que leurs interventions s’accroissent en matière d’accompagnement scolaire et d’organisation d’activités complémentaires d’en- seignement – elles prennent cependant bien soin de ne pas s’immiscer dans le domaine pédagogique – elles ont le sentiment que le dispositif de concertation en matière de carte scolaire est souvent théorique et que, si l’initiative est parfois communale, l’État a toujours le dernier mot ».
Rapport sur la carte scolaire du premier degré, Gaudemar Jean-Paul, Bard Hervé, Becquelin Geneviève, Ministère de l’Éducation nationale, Direction générale de l’enseignement scolaire, 2001

 

Ceci s’avère singulièrement vrai depuis la fin, en 2000, du « moratoire Balladur » de 1993 sur les fermetures des dernières classes des écoles rurales. L’État a plusieurs fois amélioré le dispositif de concertation préalable à l’élaboration de cette carte, mais les acteurs de terrain dans les communes s’avèrent rarement laudateurs de ces efforts.
Il est vrai que les paramètres à prendre en considération pour l’État s’avèrent aussi lourds que multiples, comme il est possible de s’en rendre compte à la lecture du rapport annuel produit par l’Éducation nationale. Le juge peut être conduit à vérifier la légalité des décisions ainsi prises. Sur l’opportunité des décisions adoptées, le juge n’assurerait, s’il était saisi, sans doute qu’un niveau minimal de contrôle (celui de l’erreur manifeste d’appréciation). C’est sur le respect du principe d’égalité de traitement que les requérants éventuels ont plus de chances d’obtenir satisfaction dans leurs recours.
Sources CAA Nancy, 27 mai 2010, Ministre de l’Éducation nationale, req. n° 09NC01414 (infirmant TA Besançon, 16 juillet 2009, Commune de Saint-Didier, req. n° 0900627)
Voir aussi :

 

3e limite : ne pas commettre d’erreur manifeste d’appréciation dans la sectorisation (point traité par exemple dans cette affaire de la CAA de Douai, arrêt 19DA01797 précité)

Une fois ses écoles créées, la commune est libre de leur sectorisation.

Voyons plusieurs cas à titre d’illustration :

  • Une affaire contentieuse le prouve et rappelle que, sur l’appréciation de l’opportunité du découpage ainsi effectué, le juge exerce un contrôle minimal limité à la censure de « l’erreur manifeste d’appréciation ».
    Un maire avait fixé par arrêté la sectorisation scolaire entre deux écoles communales. Une association a contesté la sectorisation ainsi opérée. Le juge administratif a confirmé qu’en pareil cas il n’opérait qu’un « contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation » : c’est-à-dire que le juge va vérifier que l’arrêté a bien été adopté en respectant les formes et les procédures en vigueur, mais sur la pertinence même de la décision en opportunité, le contrôle juridictionnel sera minimal.
    CAA Marseille, 24 novembre 2008, Assoc. École et territoire, req. n° 06MA02230
  • Une commune regroupe ses écoles. Une distance, en voiture, de quelques minutes forme-t-elle une distance excessive ? Non répond en 2021 une autre CAA. En l’espèce, le conseil municipal a décidé d’intégrer le secteur d’une école dans deux autres écoles, et ce via une délibération avec, annexée, une nouvelle carte de sectorisation scolaire. Le juge admet ce principe même sans que la commune ait à démontrer ses éventuelles difficultés financières. Mais le juge contrôle au cas par cas les équipements en plus et en moins, pour apprécier la légalité de la décision municipale. Le juge confirme qu’il contrôle aussi la distance de l’école par rapport au chef-lieu de la commune, ce qui n’a pas conduit à une censure puisque l’ancienne école se trouve à quelques minutes en voiture des deux écoles du centre-ville.
    CAA Douai, 26 janvier 2021, 19DA01797
  • « Considérant qu’il ressort des pièces du dossier et de l’argumentation développée par les parties à l’audience, que la décision attaquée a pour effet de fermer une des deux classes de l’école de Chapelle des Bois, une partie des élèves devant dès lors être scolarisée à Chatelblanc, commune distante d’environ quinze kilomètres de Chapelle des Bois et qu’elle entraîne pour la commune, située en zone de montagne, où les conditions de circulation et de transport sont difficiles, et ses habitants, des conséquences graves et immédiates ; que, dès lors, même si elle ne doit prendre effet qu’au mois de septembre prochain, la décision de supprimer un emploi d’enseignant à l’école de Chapelle des Bois comporte des conséquences telles pour les familles concernées que la condition d’urgence doit être regardée à ce jour comme satisfaite »
    TA Besançon, ord., 1er juillet 2011, n°1100840
  • Le conseil municipal de la ville de Lyon avait approuvé la fermeture de l’école maternelle Levi-Strauss située dans le 1er arrondissement de Lyon pour la rentrée scolaire 2019-2020 au motif que la situation atypique de l’école maternelle compte tenu de ses équipements (cour de récréation à l’extérieur de l’école, absence de salle de motricité et implantation dans un immeuble résidentiel) mettrait, selon la mairie, en péril le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant.
    Les requérants, parents d’élèves, soutenaient inversement que la délibération était illégale car entachée d’une erreur manifeste d’appréciation des équipements de l’école.
    Le juge des référés a estimé d’une part que la condition d’urgence était remplie au regard de l’ensemble des circonstances de l’espèce et notamment des conséquences de la décision sur la situation des usagers de cette école et du caractère irréversible de cette décision. Vu la date où nous nous trouvons face à la rentrée, la caractérisation de cette urgence était en effet plutôt prévisible nous semble-t-il.
    C’est sur le fond en revanche que la décision est plus novatrice (le second critère pour qu’il y ait suspension étant l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de l’acte querellé).
    Le juge des référés du TA de Lyon a en effet considéré que le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation des équipements de l’école était de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de cette délibération. Une telle décision n’est pas totalement nouvelle (voir la décision précitée du TA de Besançon par exemple) mais la question des distances de trajet ou de proximité est plus facile à démontrer en monde rural qu’en monde grand urbain, en pratique… ce d’autant que le contrôle du juge sur ce point est supposé rester minimal, limité à l’erreur manifeste d’appréciation, ce qui rend les succès contentieux contre les fermetures d’écoles assez rares. D’où l’intérêt de cette décision (laquelle, en outre, pose que les mairies d’arrondissement, dépourvues de personnalité morale, ne peuvent agir en de tels contentieux).
    TA Lyon, ord., 3 mai 2019, n° 1902542 et n° 1902599 (2 ord. différentes)

4e limite : le cas des hameaux distants de 3 km du bourg et qui ont au moins 15 enfants en âge scolaire

Selon l’article L.212-2 du Code de l’éducation, tout hameau séparé de plus de trois kilomètres du chef-lieu ou d’une agglomération doit également être pourvu d’une école élémentaire dès lors qu’il réunit au moins quinze enfants en âge d’aller à l’école élémentaire. Un cas qui redevient relativement fréquent avec la multiplication des lotissements un peu éloignés du centre-village ou centre-bourg dans les communes rurales devenant périurbaines…

Toutefois deux ou plusieurs communes peuvent se réunir pour l’établissement et l’entretien d’une école. Cette réunion est obligatoire lorsque, deux ou plusieurs localités étant distantes de moins de trois kilomètres, la population scolaire de l’une d’elles est inférieure régulièrement à quinze unités.

Un ou plusieurs hameaux dépendant d’une commune peuvent être rattachés à l’école d’une commune voisine. Cette mesure est prise par délibération des conseils municipaux des communes intéressées.

5e limite : le cas des communes distantes de moins de 3 km entre elles lorsque l’une de ces communes compte moins de 15 élèves

Le regroupement scolaire s’impose en droit lorsque deux ou plusieurs communes sont distantes de moins de 3 km et que la population scolaire de l’une d’elles est inférieure régulièrement à 15 enfants à scolariser.

Sources Article L.212-2 du Code de l’éducation ; CE, Ass., 31 mai 1985, MEN c/ Association d’éducation populaire de l’école Notre-Dame d’Arc-lès- Gray, req. n° 55925, Rec. 167 ; CE, 31 mai 1985, Ville de Moissac, req. n° 42669, Rec. 168

6e limite : l’intercommunalisation 

Naturellement, la commune n’est libre de telles implantations… que pour autant qu’elle a conservé cette compétence. S’il y a intercommunalisation de celle-ci, c’est à l’EPCI qu’il revient de décider de telles implantations. A quelques subtilités près (voir Inscription scolaire, répartition des charges scolaires et intercommunalisation : un arrêt qui n’arrange rien ).