A l’occasion d’un nième flinguage (ou « flingage », au choix) par le juge administratif du régime des tirs d’effarouchement des ours dans les Pyrénées, revenons sur cette saga… avec une nouvelle décision du Conseil d’Etat du 31 octobre 2022, à corréler avec de nombreuses autres, confirmant, coup de griffe après coup de griffe, toutes ses devancières. Histoire de rire. Par pur comique de répétition. Comme les carabines du même acabit. Ceci dit, en exerçant une censure partielle, le Conseil d’Etat commence à fixer une ligne qui commence d’être précise et, comme le Ministère, de son côté, se rapproche de celle-ci, on devrait finir par y arriver… 

I. Rappel des épisodes précédents

I.A. Cadre général

Les dispositions des articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement fixent un cadre précis d’équilibre entre les règles de protection des espèces animales non domestiques et de leurs habitats, d’une part, et de prévention des « dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage (…) et à d’autres formes de propriété », d’autre part.

Il en résulte un équilibre délicat à trouver quant aux règles (notamment d’effarouchement) à mettre en place pour garder à distance telle ou telle espèce, le loup ou l’ours notamment.

Les jurisprudences en matière de loups ont prouvé que le juge va assez loin dans le contrôle des mesures ainsi fixées, dans un contrôle classique (qui nous semble relever du contrôle de proportionnalité).

Voir, par exemple, pour le loup : CE, 18 décembre 2019, n°428811, n°419898 et n°419897 :

• n°428811
• n°419898
• n°419897

Voir notre commentaire, alors  :

• Le CE a-t-il fait la peau au grand méchant loup ? 

Voir par comparaison  l’ordonnance du TA Nîmes, 21 août 2018, n° 1802510  ; TA de Lyon, juge des référés, 19 mars 2018, Assoc. One Voice c/ préfet de l’Ardèche, n° 1801588 ; TA Toulouse, 6 mars 2018, n°1501887, 1502320 (ours)  ; TA Strasbourg, 10 janvier 2018, ASPAS et LPO, n° 1700293 ; TA Nancy, 13 novembre 2018, n°1700584 ; CAA Nantes, 04 janvier 2019, n°18NT00069 (La vache et le prisonnier (en version municipale) …

En droit, on distingue entre les cas de préservation ou d’atteinte à « l’état de conservation favorable de l’espèce » , et les cas de « recherche d’un meilleur état de conservation » quand, comme dans le cas des ours, les effectifs de l’espèce sont faibles au point qu’un équilibre plus protecteur doit être trouvé.

I.B. Des règles qui, répétées, témoignent que un faible effarouchement du Ministère face au juge

Dans le cas de l’ours, un arrêté du 27 juin 2019 avait pour objet de fixer, à titre expérimental jusqu’au 1er novembre 2019, les conditions et limites dans lesquelles des dérogations à l’interdiction de perturbation intentionnelle des ours bruns peuvent être accordées par les préfets en vue de la protection des troupeaux domestiques. Son article 2 autorise le recours à des moyens d’effarouchement selon deux modalités, l’effarouchement simple, par des moyens sonores, olfactifs ou lumineux, et l’effarouchement renforcé, au moyen de tirs non létaux.

Le Conseil d’Etat a alors en 2021 estimé que l’effarouchement renforcé était trop flou, pas assez encadré :

« […] l’article 4 de l’arrêté attaqué, sous réserve que soient remplies les conditions qu’il prévoit en termes d’attaques des troupeaux, permet à tout éleveur, groupement pastoral ou gestionnaire d’estive de déposer auprès du préfet une demande de dérogation permettant le recours à l’effarouchement par des tirs non létaux de toute arme à feu chargée de cartouches en caoutchouc ou de cartouches à double détonation et prévoit que les dérogations accordées sont délivrées pour deux mois et sont reconductibles deux fois. Il permet la mise en oeuvre de ces opérations d’effarouchement renforcé par l’éleveur ou le berger, titulaires du permis de chasser, ou par des lieutenants de louveterie ou par des chasseurs ou par des agents de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, après une formation préalable par les agents de cet Office. En ouvrant ainsi ces possibilités de recourir à l’effarouchement renforcé, sans encadrer davantage ses conditions de mise en oeuvre, les dispositions de l’arrêté attaqué relatives à ce mode d’effarouchement ne permettent pas de s’assurer, eu égard aux effets d’un tel effarouchement sur l’espèce, que les dérogations susceptibles d’être accordées sur ce fondement par le préfet ne portent pas atteinte, en l’état des connaissances prévalant à la date de l’arrêté attaqué, au maintien des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle et ne compromettent pas l’amélioration de l’état de l’espèce. Par suite, les associations requérantes sont fondées à soutenir que l’arrêté, en tant qu’il prévoit des mesures d’effarouchement renforcé, méconnaît les dispositions de l’article L. 411-2 du code de l’environnement et est entaché d’illégalité.

L’effarouchement renforcé, prévu par cet arrêté, est donc annulé, à charge pour l’Etat s’il le souhaite de revenir avec un arrêté plus précis et, sans doute, plus protecteur le cas échéant.

CE, 4 février 2021, n° 434058 :

http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2021-02-04/434058

Voir les conclusions du rapporteur public, M. Olivier Fuchs :

http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2021-02-04/434058

Puis le Conseil d’Etat a eu, de nouveau, à statuer à ce sujet :

• Ours : nouveau coup de griffe contentieux contre « l’effarouchement renforcé »… Peut-on, sans danger, passer des tirs à répétition aux illégalités à répétition ? (CE, 25 avril 2022, n°442676)

Dans cette décision du 25 avril 2022, le Conseil d’Etat avait jugé que les dispositions de l’arrêté du 12 juin 2020 :

« ne permettent toujours pas de s’assurer, eu égard aux effets d’un tel effarouchement sur l’espèce, et en l’absence de données scientifiques nouvelles témoignant d’une amélioration de son état de conservation, que les dérogations susceptibles d’être accordées sur ce fondement par le préfet ne portent pas atteinte au maintien des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle et ne compromettent pas l’amélioration de l’état de l’espèce” (point 15 de la décision).

Il faut dire que les arrêtés du 27 juin 2019 et du 12 juin 2020 étaient identiques au mot près… ce qui en termes de comique de répétition se pose là.

Les règles d’effarouchement renforcé ont cependant un peu évolué avec l’arrêté du 31 mai 2021 relatif à la mise en place à titre expérimental de mesures d’effarouchement de l’ours brun dans les Pyrénées.

Le III. de l’article 4 dispose ainsi que :

« Les opérations d’effarouchement renforcé respectent les conditions suivantes :
– les opérations sont mises en œuvre autour d’un troupeau regroupé pour la nuit, lorsqu’il est exposé à la prédation de l’ours brun et qu’un ours est repéré à sa proximité immédiate. Elles sont réalisées de nuit, avec une extension possible aux périodes crépusculaires ou matinales ;
– elles sont réalisées en binôme, une personne éclairant l’ours et validant la possibilité de tir et une autre manipulant l’arme ;
– elles sont mises en œuvre depuis un poste fixe ; si un seul binôme est présent, plusieurs postes pourront être identifiés autour du troupeau, et le binôme pourra changer de poste fixe durant la nuit ; en cas de présence de plusieurs binômes autour d’un troupeau, tout changement de poste fixe pendant l’opération est strictement interdite pour des raisons de sécurité ;
– les tirs de munitions à double détonation sont effectués en veillant à ce que celles-ci restent entre le troupeau ou le poste fixe et la zone estimée de présence de l’ours ; ils ne sont pas effectués en dessous d’un angle de 45° par rapport au sol ;
– les tirs de munitions à double détonation sont réalisés tant que le prédateur persiste dans un comportement intentionnel de prédation ;
– aucune munition létale du calibre des armes utilisées ne se trouve en possession des personnes réalisant l’opération au cours de celle-ci ;
– les tirs de munition à double détonation prennent en compte le risque incendie sur la végétation ou les constructions. »

C’est dans ce cadre qu’a été adopté l’arrêté du 20 juin 2022 relatif à la mise en place de mesures d’effarouchement de l’ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux (NOR : TREL2216634A) :

Cet arrêté ne s’applique pas dans trois cas :

NB : si l’Etat compte sur le fait que la censure du Conseil d’Etat interviendra trop tard, comme à l’accoutumée, pensons au fait que sur ce point les choses évoluent (voir Conseil d’État, 1er juin 2022, n° 445616, à mentionner aux tables du recueil Lebon ;  voir notre article Chasse : la fin du jeu du chat et de la souris ? (décisions Grand Tétras et courlis cendré) : voir ).

I.C. La trilogie toulousaine de cet été

I.C.1. Début août…

I.C.2. Et une nouvelle censure 20 jours plus tard (faute pour les groupements pastoraux d’avoir mis en place sérieusement les mesures possible avant lesdits tirs d’effarouchement)

Voici l’affaire telle que narrée une fois encore par le même TA :

« Sollicitée par les groupements pastoraux de Taus-Espugues, d’Arreau, de Coumebière, de Sentenac d’Oust, de l’Izard et d’Ourdouas, dont les troupeaux avaient subi des prédations imputables à l’ours lors de leurs précédentes campagnes d’estives, la préfète de l’Ariège les a autorisés, par six arrêtés pris entre le 23 juin et le 7 juillet 2022, à procéder à des mesures d’effarouchement simple et d’effarouchement renforcé par tirs non létaux de l’ours brun, pour prévenir les dommages aux troupeaux durant la saison d’estives 2022.
L’ours brun constitue une espèce « en danger critique d’extinction », son effectif actuellement présent dans les Pyrénées françaises demeurant en-deçà de l’effectif critique qui permettrait d’assurer la viabilité de l’espèce. Il bénéficie à ce titre, en vertu de différents textes européens et nationaux, d’une protection particulière. Présent dans un vaste territoire, notamment dans les zones supra-forestières du massif pyrénéen, l’ours côtoie les troupeaux d’ovins en estives. Bien qu’omnivore à 80%, l’ours se livre néanmoins à des actes de prédation sur ces troupeaux.
C’est dans ce contexte que sont intervenus les arrêtés de la préfète de l’Ariège, les mesures d’effarouchement qu’ils autorisent sous conditions pouvant avoir lieu lorsque les moyens de protection des troupeaux déjà mis en place s’avèrent insuffisants.
Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, le juge des référés peut suspendre l’exécution d’une décision administrative lorsque l’urgence le justifie et qu’il existe un doute sérieux sur sa légalité. Saisi par l’association One Voice sur ce fondement, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse suspend ces arrêtés.
Pour retenir que la condition d’urgence est satisfaite, le juge des référés estime notamment qu’en l’état des éléments dont il dispose, il ne peut être totalement exclu que la mise en œuvre des mesures d’effarouchement puissent avoir pour conséquence de repousser l’ours en dehors des territoires qu’il fréquente habituellement et donc de l’évincer d’une partie de son aire de répartition naturelle. Il considère également que ne peut être davantage totalement exclu le risque que la mise en œuvre de mesures d’effarouchement puisse être à l’origine d’effets délétères sur la population d’ours, en particulier les femelles gestantes (huit présentes sur les estives ariégeoises pendant l’été 2020), en rappelant que l’effectif de la population d’ursidés était encore très en-deçà de l’effectif de nature à permettre d’éviter l’extinction de la race.
S’agissant de l’existence d’un doute sérieux sur la légalité des arrêtés, le juge des référés note, au vu des éléments communiqués par les parties, que cinq des six groupements pastoraux n’ont pas mis en place le tryptique des moyens de protection des troupeaux (présence humaine, parcs de regroupement fermés et chiens de protection), pourtant régulièrement recommandé tant par le conseil national pour la protection de la nature dans un avis du 15 mars 2022 que par le conseil général de l’environnement et du développement durable et le conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux dans un rapport commun de septembre 2018. Le juge des référés retient également que la condition requise pour l’indemnisation des pertes d’ovins prédatés par l’arrêté du 28 novembre 2019 relatif à l’opération de protection de l’environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation pris en application de l’article D. 114-11 du code rural et de la pêche maritime, tenant à deux des cinq options de protection mentionnées dans cet arrêté, lorsqu’elle est satisfaite, ne suffit pas à établir la mise en place effective et proportionnée des moyens de protection du troupeau prévue à l’article 2 de l’arrêté interministériel du 20 juin 2022 applicable.
Analysant les moyens de protection mis en place par chaque groupement pastoral, tels que décrits dans les éléments communiqués, le juge des référés souligne la forte disparité en particulier en ce qui concerne le nombre de chiens et de bergers ramené à l’importance des troupeaux à surveiller. Le juge des référés note également que, s’agissant du seul groupement où, selon les termes de l’arrêté préfectoral le concernant, les trois éléments du tryptique de protection considérés comme indispensables sont mentionnés, les fiches des constatations de prédation établies sur ce groupement montrent que ces trois éléments de protection ne sont pas systématiquement effectifs.
Le juge des référés déduit de ces éléments que la condition d’une mise en oeuvre effective et proportionnée de moyens de protection des troupeaux posée par l’article 2 de l’arrêté interministériel du 20 juin 2022 de même que par le 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, qui n’autorise à déroger à l’interdiction de perturbation intentionnelle d’une espèce protégée que lorsqu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, n’étant pas remplie, il existe un doute sérieux sur la légalité des arrêtés préfectoraux.
Le juge des référés constate en outre, au vu d’un tableau de synthèse établi par les services de la préfecture, que le nombre de brebis prédatées, même en prenant en compte les cas où la responsabilité de l’ours n’est pas certaine mais ne peut néanmoins être écartée, ne constitue pas, en le rapportant à celui de l’effectif total des brebis en estives (soit un taux de 2,35 % à 3,37 %), un dommage important à l’élevage tel que prévu au b) du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Le juge des référés conclut qu’il s’agit là d’un second moyen de nature à faire naître un doute sur la légalité des arrêtés.
Le tribunal administratif de Toulouse, saisi des recours au fond tendant à l’annulation des six arrêtés de la préfète de l’Ariège formés par l’association One Voice, se prononcera sur leur légalité.»

Voir :

TA Toulouse, ord., 22 août 2022, n° 2204058

I.C.3. Effarouchement de l’ours :bon… déjà « bis repetita » ne « placent » pas toujours… Mais que dire de « ter repetita » ? Sinon que, même en matière de carabines, le comique de répétition peut trouver ses limites ?

Par une ordonnance rendue le 31 août 2022, le juge des référés, saisi par l’association One voice aux fins de suspension de deux nouveaux arrêtés en date du 29 août 2022 par lesquels la préfète de l’Ariège a autorisé, à la demande du groupement pastoral d’Ustou Col d’Escots et de celui d’Arreau, l’effarouchement par tirs non létaux d’ours brun (Ursus arctos) sur leurs estives respectives pour prévenir les dommages aux troupeaux, cette fois seulement pour les deux nuits des 30 et 31 août 2022. Afin de pouvoir se prononcer utilement sur les mérites de la requête de l’association, le tribunal a tenu audience le lendemain même de sa saisine, avant l’expiration des effets de ces deux arrêtés.

Erreur de correction de tir après la censure des juges ? Que nenni : c’est une erreur de calcul sur le fait que cette fois le TA allait réagir très vite, agacé de n’être pas entendu en dépit des détonations qu’avaient été lesdites censures.

Bref, dégainer plus vite que son ombre n’a pas porté chance à la préfecture.

Le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a suspendu l’exécution de deux précédents arrêtés autorisant sur ces mêmes estives les tirs d’effarouchement au double motif que l’ensemble des mesures utiles de protection des troupeaux n’avait pas été mis en place par les deux groupements pastoraux et que l’administration n’établissait pas la réalité de dommages importants aux troupeaux au sens et pour l’application des dispositions de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, le juge des référés a cette fois constaté que la préfète de l’Ariège a édicté ces nouveaux arrêtés du 29 août 2022 en se bornant à reprendre, sans apporter d’éléments nouveaux, l’argumentaire qu’elle avait développé pour défendre les arrêtés finalement suspendus. Ce faisant, la préfète méconnaît l’autorité qui s’attache à ces ordonnances des 3 et 22 août 2022.

Bref, reprendre le même acte à chaque fois, ou presque, c’est se mettre hors la loi, ce qui pour le shérif est tout de même un comble.

Voici ladite décision :

• TA Toulouse, ord., 31 août 2022, 2205109

Pour les troupeaux, restera à trouver d’autres protections que celles des armes à répétition de la préfecture :

Le ton est donné par l’introduction des conclusions du rapporteur public M. Nicolas AGNOUX :

« Pour la troisième reprise, vous êtes saisis de l’arrêté définissant, à titre expérimental pour l’année en cours, les mesures d’effarouchement de l’ours brun destinées à prévenir les dommages aux troupeaux dans le massif des Pyrénées.
[…]
Pour cette troisième mouture, les ministres ont procédé à des modifications destinées à tirer les conséquences de vos décisions et dont il vous revient à présent d’apprécier si elles satisfont les exigences précitées. On notera que l’arrêté, défini à titre expérimental comme les er précédents, n’est plus en vigueur depuis le 1 décembre dernier. La décision que vous rendrez n’est pas néanmoins dénuée d’enjeu puisqu’un nouvel arrêté en date du 20 juin 2022 et applicable cette fois à titre pérenne en reprend l’essentiel des dispositions.»

Ledit rapporteur public, puis le juge, étudient donc ce (très peu) nouveau régime à la même aune, à savoir le point de savoir si on a bien cumulativement :

• des dommages importants à l’élevage.  
• l’absence d’autre solution satisfaisante.  
• l’absence de nuisance au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations d’espèce concernées dans leur aire de répartition naturelle

Le rapporteur public pensait ces trois conditions cumulatives réunies en l’espèce. La formation de jugement a préféré glisser vers une position plus proche de celle d’un Salomon montagnard.

Il a validé une bonne partie de l’arrêté querellé, mais il a censuré une partie importante du mécanisme d’effarouchement, celui de l’article 4 dudit arrêté :

« 5. En revanche, l’article 4 de l’arrêté attaqué, sous réserve que soient remplies les conditions qu’il prévoit en termes d’attaques des troupeaux, permet à tout éleveur, groupement pastoral ou gestionnaire d’estive de déposer auprès du préfet une demande de dérogation permettant le recours à l’effarouchement à l’aide d’un fusil de calibre 12 chargé de cartouches à double détonation, ou, pour la protection des personnes réalisant l’opération face au comportement menaçant d’un ours, de cartouches à munition en caoutchouc et prévoit que les dérogations accordées sont délivrées pour six mois. Il permet la mise en oeuvre de ces opérations d’effarouchement renforcé par l’éleveur ou le berger, titulaires du permis de chasser, ou par des lieutenants de louveterie ou par des chasseurs ou par des agents de l’Office français de la biodiversité, après une formation préalable par les agents de cet office, en dehors de la zone coeur du parc national des Pyrénées et sous un certain nombre de conditions tenant notamment à l’installation du dispositif d’effarouchement, rappelées au point 5, opéré sauf exception en binôme, depuis un poste fixe situé à proximité d’un troupeau. En ouvrant ainsi ces possibilités de recourir à l’effarouchement renforcé, sans encadrer expressément leur mise en oeuvre auprès des femelles en gestation et suitées, les dispositions de l’arrêté attaqué relatives à ce mode d’effarouchement ne permettent pas de s’assurer, eu égard aux effets d’un tel effarouchement sur l’espèce, et en l’absence de données scientifiques nouvelles témoignant d’une amélioration de son état de conservation, que les dérogations susceptibles d’être accordées sur ce fondement par le préfet ne portent pas atteinte au maintien des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle et ne compromettent pas l’amélioration de l’état de l’espèce. Par suite, les associations requérantes ne sont fondées à soutenir que l’arrêté méconnaît les dispositions de l’article L. 411-2 du code de l’environnement qu’en tant qu’il ne prévoit pas de mécanisme encadrant la mise en oeuvre du dispositif d’effarouchement renforcé auprès des femelles en gestation et suitées.»

Source :

Conseil d’État, 31 octobre 2022, n° 454633

Voir les conclusions précitées ici :

• http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2022-10-31/454633