Le régime de l’équilibre financier des autoroutes en France a donné lieu à quelques rebonds fin juin :

• Auditionné au Sénat, le très sérieux Philippe Richert, président de l’Autorité de Régulation des Transports (ART) a estimé qu’il y a avait en ce domaine un taux de rentabilité interne du projet de 8%, bien au dessus de ce qui est raisonnable. Et M. Richert de narrer qu’ils avaient à l’ART « recommandé à l’Etat de réduire de 800 millions les 2 milliards initiaux et été entendus sur 300 millions ». Voir : https://www.publicsenat.fr/actualites/economie/autoroutes-demi-milliard-peages-autorite-regulation
  Pour un avis antérieur déjà de l’ART voir :  l’avis 14-A-13
• le magazine Marianne a diffusé un article très documenté et fouillé à ce sujet : https://www.marianne.net/magazine/geants-des-autoroutes-le-pillage-continue
  • 
• Anticor (qui certes a quelques autres chats à fouetter ces temps-ci ; voir ici) a déposé plainte en ce domaine.

 

… Etant précisé que toute politique de possible reprise en régie par l’Etat donnerait lieu à des débats financiers complexes. Voir :

• Concessions autoroutières : terrain glissant pour tout le monde… 
• Voir aussi du côté de la Cour des comptes
  • voir en 2019 :         Le plan de relance autoroutier 
  • et en 2013 :         Les relations entre l’État et les sociétés concessionnaires d’autoroutes 

   

• Le juge européen, de son côté, impose par exemple, s’avère strict dans la vérification des tarifs des redevances (pas de coût indirect mis à la charge de l’usager) :
  • Calcul des charges imputables à un usager : la CJUE toujours plus stricte sur la fixation des tarifs des redevances  (CJUE, 28 octobre 2020, n° C-321/19)

 

Mais abordons un sujet précis : le fait que ces contrats permettent de donner aux sociétés autoroutières les « délaissés de voirie », à savoir des terrains qui ont été expropriés, puis donnés aux sociétés d’autoroute… à charge pour celles-ci- sous réserve des droits des ex-expropriés, d’en faire ce que bon leur semble. De tels biens ont peu de valeur en bord d’autoroute, me direz vous ? Et bien cela n’est plus vrai, en raison de juteuses valorisations par le photovoltaïque.

Est-ce légal ? Le magazine Marianne a exhumé des pièces qui sont utiles pour analyser cette question. Sans qu’une réponse définitive puisse être apportée (mais la réponse penche vers la négative, vers le cadeau illégal, en l’état des informations dont je dispose).

Ceci se trouve à l’article 10 du cahier des charges (source : décret du 29 octobre 1990 dans le cas des autoroutes du Nord et de l’Est de la France ; NOR : EQUR9000801D ; mais le même régime se trouve dans d’autres contrats, que voici :

« Délimitation des emprises
« Dans les deux ans qui suivent la mise en service des divers ouvrages de la concession, il est procédé, aux frais de la société concessionnaire et, au besoin, d’office par l’Etat, à la délimitation des terrains faisant partie des dépendances immobilières de la concession qui constituent l’emprise de l’autoroute, à l’exception des emplacements des installations provisoires de chantiers des lieux d’extraction ou de dépôts de matériaux, qui ne font pas partie de la concession. Cette délimitation est soumise à l’approbation du ministre chargé de la voirie nationale.
« Le concessionnaire peut ensuite aliéner les terrains situés en dehors des limites d’emprise, sous réserve des droits des propriétaires expropriés.»

Voir aussi par exemple dans le même sens l’article 12.2. du décret n° 2008-808 du 22 août 2008 pour l’A88.

Il est à noter que les concessions les plus récentes prévoient désormais, et fort logiquement, un retour desdits biens à l’Etat (voir par exemple l’article 12.2 du décret n° 2020-252 du 12 mars 2020 pour l’A79).

Ce régime consistant à donner les délaissés de voirie aux concessionnaires serait né à une époque où nous parlions de sociétés appartenant en tout ou partie à l’Etat, ce qui ne rendait pas ce dispositif choquant (le bien restait à l’Etat en quelque sorte). Je n’ai pas historiquement pris le temps de vérifier ce point.

Ce qui est historiquement clair, en revanche, c’est que les acteurs de terrain sur ce point s’appuient sur cette directive de 1976 (exhumée par les journalistes de Marianne) :

Directive 1976

Cette directive rappelle ce régime :

… avec cet article type :

Bon qu’en 2023 on s’abrite derrière une directive de 1976 peut surprendre. En effet, on rappellera que les directives de l’époque font partie aujourd’hui de la catégorie « de droit souple » des lignes directrices. Dans ma génération, nous nous référions à l’arrêt, alors célèbre, CE, S, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France, rec. p. 750. Avant les révolutions des décisions  Duvignères pour les circulaires (CE, S., 18 décembre 2002, n° 233618 ; voir aussi CE, 20 juin 2016, n° 389730) et, surtout, GISTI (CE, 12 juin 2020, GISTI, n° 418142 pour les autres actes de droit souple ; voir ici et là). 

L’administration peut-elle se fonder en pratique sur un texte ancien non publié dans les conditions imposées par le CRPA ? Oui non sans quelques limites (Conseil d’État, 1er mars 2023, n° 446826,  aux tables du recueil Lebon)… mais le problème n’est pas là car de toute manière cette directive (au sens de cette expression en droit national dans les années 60 à 80 ou 90, donc) ne fait que reprendre ce qui est dans les contrats et les décrets les approuvant.

Mais ce qui est dans ces contrats et ces décrets est-il légal, justement ?

Et c’est là que le doute s’instille. Car cela ressemble bel et bien à un cadeau. Et, même inséré dans un contrat, même à côté d’échanges d’obligation dûment valorisées, un cadeau peut être illégal au sein d’une convention. Car à la base :

• sauf justification précise, sauf cadre légal le permettant (subventions par exemple) ou contrepartie d’intérêt général (via divers cadres juridiques précis), une personne morale de droit public ne peut jamais faire de cadeau.
• nous sommes là dans la droite ligne du principe selon lequel, dans un contrat (transactions y inclues), il n’est pas question pour une personne de payer une somme indue(CE, Sect., 19 mars 1971, Sieur Mergui,  235). Cette règle ne doit pas être sous-estimée, puisque le juge peut la soulever d’office (moyen d’ordre public ; par transposition : CE, Sect., 14 avril 1961, Dame Rastouil, rec. 233 ; CE, 10 avril 1970 ; Société médicale d’assurances « Le sou médical », rec. 245).
• il y a donc par exemple interdiction pour une collectivité publique de céder à vil prix un élément de son patrimoine à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé, dans son principe même dans un contrat avec des contreparties d’intérêt général (si celles-ci ne sont pas suffisantes  (Conseil d’État, 13 septembre 2021, n° 439653
• idem en cas de contrat de location (CE, 28 septembre 2021, n° 431625).

 

Voir à ce sujet (analyse des décisions CE, 13 septembre 2021, n° 439653 et CE, 28 septembre 2021, n° 431625) la petite vidéo que j’avais commise en 2021 :

https://youtu.be/4SjbB88xiBc

Ainsi que :

• CESSIONS DE BIENS : DU PLAISIR D’OFFRIR (un cadeau)… À LA JOIE DE RECEVOIR (une condamnation…) [arrêt très intéressant sur les cessions de biens, les contreparties d’intérêt général, la valorisation des clauses de renonciation, les emphytéoses et les notes de synthèse…) 
• Pas de cadeau sans contrepartie proportionnée d’intérêt général : une règle qui s’applique aussi aux loyers (confirmation) 

 

 

Revenons aux articles 10 des concessions autoroutières qui ont été pratiqués pendant des décennies et le demeurent encore pour nombre de contrats.

L’ensemble des biens étaient (sous réserve que les expropriés aient été contactés et qu’on leur ait proposé le retour de leurs biens, contre remboursement des sommes perçues par eux…) de la propriété des concessionnaires ab initio.

Donc il s’agissait plutôt un élément qui leur a été donné au départ, à charge pour eux de se rémunérer sur leur valorisation.

Or, ces points étaient incertains. Plus encore, ils ne sont, en tous cas dans les documents qui ont été utilisés pour négocier les concessions autoroutières et qui ont fuite (en tous cas ceux portés à ma connaissance), pas intégrés dans les calculs de prix. Ce qui va dans le sens d’une illégalité de ces clauses, surtout depuis le raidissement de la jurisprudence opéré par les arrêts précités  de 2021 (Conseil d’État, 13 septembre 2021, n° 439653 et CE, 28 septembre 2021, n° 431625, précités)…

Les concessionnaires peuvent tenter de riposter en montrant que dans les discussions il a été pris en compte cette valorisation foncière dans les négociations sur les durées et les tarifs des autoroutes. Mais à ce jour ce ne semble pas avoir été le cas.

A suivre ?